行政机关层级监督的几点思考

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）在总结以往行政监督制度经验的基础上，提出了“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督”的要求，对于顺利推行依法行政具有重要意义。然而，层级监督在各级政府行政实践中并没有充分发挥其应有的作用，行政机关内部监督的形式与内容、方法与措施、实施与效果存在着相互脱节，甚至流于形式，从深层次影响了依法行政水平的提高。为此，笔者结合《纲要》的学习，对加强行政层级监督谈点肤浅认识，以供同仁商榷。
一、层级监督，依法行政的重要抓手
行政复议是行政系统内部依法定程序进行的，是具有法律效力的层级监督制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。做好行政复议工作，不仅对保护群众的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法履行职权，促进依法行政，有着极为重要的作用。但是，行政复议活动的启动者是行政相对人，没有相对人的申请行为便不会产生复议机关的复议行为，这是行政复议区别于其他行政监督的一个重要特征。因此，在推进依法行政的进程中，行政机关层级监督仅靠行政复议这一被动监督手段还是远远不够的，还要加强行政机关内部层级的主动监督，这样才能促使行政机关依法行政开展得到全程监督。
行政机关层级监督是指在行政机关系统内，负有行政监督职能的上级行政机关监督下级行政机关是否依法行使职权的一种监督制度体系。从法律意义上说，行政机关的层级监督是一种自我纠错制度，如果说国家权力机关监督是一种外部监督的话，那么行政机关层级监督则是一种内部监督。这种差异性决定了行政机关监督具有自身监督功能、方法和程序。
一是层级监督是行政机关监督的基本特征。层级制的结构是上下统属的，每一下级层次对上一层次负责。除了最高层外，每一层都是按地域行政单位分成若干块块，层次越低，块块越多。基于行政机关层级制，行政机关之间的领导关系成为构建两大监督关系的基础，这两大监督关系是：（1）上一级政府对下一级政府的监督；（2）各级政府对所属的职能部门的监督。当然，在垂直领导体制中，只存在一种监督关系，即上一级行政机关对下一级行政机关的监督。
二是各级人民政府及其所属的职能部门是行政监督的主体。行政监督是一种自我纠错的监督机制，层级制的结构决定了在行政机关系统中，除乡、镇人民政府外，行政机关都是监督主体，凡是有下一级被领导的行政机关，作为上一级的具有领导权行政机关就具有监督主体资格。国务院作为中央人民政府有权监督所属的部委以及其他直属机构的执法活动，同时监督地方各级人民政府的工作。地方的省级政府、市级政府、县级政府分别行使宪法和法律赋予的监督权。
三是各级行政机关的执法行为是行政机关监督的对象。在各级行政机关的权限中，除了部分行政机关具有制定行政法规和行政规章的行政立法权外，行政机关的权限主要是具有执行性的具体行政行为。因此，行政机关的层级监督主要是对行政机关具体行政行为的监督。
行政机关的层级监督虽然有自身的缺陷，如监督的公正性、有效性等，都因为监督机关与被监督机关之间的无法摆脱的利害关系而受损。但是，行政机关监督也有其优点，如具有较高的效率，给行政机关一个自我纠错的机会，从而提高行政机关在社会公众面前的权威，从而进一步提高行政机关行使职权的有效性。因此，各级政府要实现“建设法治政府”这一目标，必须强化行政机关内部层级监督，在全面推进依法行政的过程中克服自身的不足，使行政机关作出的行政行为始终得到有效地监督。
二、诸多问题，层级监督的制约瓶颈
行政机关层级监督是解决和预防行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。但与人大监督、政协民主监督和检察、法院、监察、审计等其它方面的法律监督相比较而言，目前它还存在着诸多瓶颈，监督依据不充分、监督机制不健全、监督保障跟不上等问题，与《纲要》的定位和要求要求极不相称。
一是行政层级监督的法律、法规不充分，行政层级监督的有关立法存在缺失和空白。进行行政层级监督的首要条件必须有相应的比较完备的法律制度。现有法律、法规只是笼统地规定上级行政机关负有监督下级行政机关行政行为的责任，但未对行政层级监督作出专门的规定，缺乏应有的刚性和可操作性。因此，行政层级监督较之侦查监督、立案监督等司法(诉讼)等监督显得更薄弱。由于现行法律、法规缺少对监督主体、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用的规定，造成了监督上的许多盲点和空白，以至于行政机关层级监督在某些方面只能“望详兴叹”。即使有法可依的监督，由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定，致使监督刚性不足、措施乏力。若被监督者对于行政监督部门提出的建议不予履行、不予纠正，行政层级监督机构的监督便显得苍白无力，只能陷入无可奈何的尴尬境地。同时，由于我国现有法律对行政机关的权利义务规定不对等，往往规定行政机关的权力多，义务少，并且对行政机关不履行义务的法律责任也规定得不具体、不明确、不完善，行政层级监督机构即使发现行政机关及其执法人员有违法失职行为，由于缺乏追究责任的标准，监督难以起到应有的效果。
二是监督机制不健全，行政机关自我修正机制不完善。从现行法律制度上来看，对行政管理的监督机制很多，有权力机关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，并且这些监督机制正在日益发挥监督作用，但因其监督性质的决定，则过多注重的是事后监督，对行政机关违法行政行为只能是“亡羊补牢”式的监督。而注重行政全过程监督的层级监督，由于机制的不健全，行政机关自我修正的机制不完善，其“防微杜渐”的作用得不到真正发挥，造成了政府行政成本增大，甚至影响政府在广大人民群众中的形象。行政层级监督时常还会受到人为因素的影响，各级领导重视且监督机关工作能力强，业务范围就广，监督工作就开展得有声有色；各级领导不重视或者监督机关的工作能力弱，业务范围就萎缩。现今行政层级监督程序不完善，操作不规范，行政层级监督机构缺乏制约机制，没有合理的监督制度，没有有效的监督手段。行政层级监督方式还停留在“救火式”水平，即哪里有违法行政行为，行政层级监督机构就到哪里查处，而很少对出现问题的原因进行深入分析，找出制度上存在的问题和漏洞，从源头上减少违法行政行为产生。
三是人力、财力、物力匮乏也是影响行政层级监督工作开展的一个主要因素。主要表现是业务经费紧缺和技术装备落后。目前，许多行政机关层级监督机构都存在着无人力作为、无财力积极作为、无物力主动作为的问题，其原因之一就是人员编制紧张、经费不足、物质技术条件不适应客观要求，其后果往往导致“监督不到位”、“监督难开展”等问题的发生，违法行政行为得不得及时纠正，增大了行政成本和社会成本。
三、创新机制，层级监督的重要途径
针对目前行政层级监督存在的突出问题，根据《纲要》要求，笔者认为应从立法保障、创新体制与机制、提供强有力监督保障三个方面努力，才能有效地确保行政机关层级监督真正发挥其应有的作用。
l、从立法的高度对行政层级监督的有关问题进行明确，保证行政层级监督的权威性。现有的法律、法规和规章对行政层级监督规定的不明确严重限制了行政层级监督工作的深入开展。笔者认为应从立法的高度明确规定行政层级的监督主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施层级监督的主体由哪个部门担任，对行政执法机关的哪些方面进行监督，采取何种方式监督以及对被监督单位不服从层级监督可以采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政层级监督的顺利开展工作。
2、创新层级行政监督体制与机制，逐步形成监察、审计、政府法制监督的有机整体。一是改革监督体制与机制。在现有监察、审计、政府法制监督的基础上，可探索一种既有分工，又有协作的“三合一”的监督体制，通过实现监督体制网络化，克服多部门分散监督的弊端，实现监督的整体效能。可探索试行审计、监察等专门监督的垂直隶属体制，克服因同级辖属而无力监督的缺陷。在改革监督体制时，要借鉴国外经验，充分考虑“三个一定”的主张，即“监督机关地位一定要高，权力一定要大，手段一定要硬”，改变因“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监督的现状。目前，党的监督，人大监督，政府层级行政监督，司法监督，新闻监督，社会监督各自为阵，并没有形成一股“监督合力”，人多势众却监督不力，造成很大浪费。究其原因，根本在于监督机制上不合理。因此，在改革体制的同时，要探索一种新的监督机制，逐步试行“各类监督联系会议”，“定期联合办公制度”，“案件移送制度”等，通过沟通协作，使分散的监督形成一个有机的整体。二是积极实施政府法制监督。政府法制监督是指县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督，并对所属工作部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销的一种法律制度。就探索行政层级监督新路子而言，经过几年的实践，政府法制监督越来越显示出监督的全面性、整体性和强制性特征。因为，政府监督是以政府为主体，以国家现行有效的法律为依据，以法定职权为手手段，能够实现对行使行政权的全面、有效监督。政府法制监督的主体是县级以上人民政府；监督的内容是全部的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为；监督的范围包括行政行为的事前、事中和事后各个阶段；在监督的效果方面，监督机关有权纠正或者撤销不合法、不适当的行政行为；具体实施部门为县以上人民政府的法制机构。
3、大力改善行政层级监督部门的设备技术条件，充分保证行政层级监督部门的业务经费，以适应行政层级监督工作现代化的客观要求。特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。现在许多行政层级监督机关都存在着不想为、不能为、不作为等问题，其原因之一就是经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致职责不能履行、监督不能实施等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是巨大的。

（卞军民）


贵州省人大


贵阳市劳动监察条例
　　（1996年10月25日贵阳市第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过　1996年11月 29日贵州省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准　1997年1月6日公布　1997年5月1日施行 根据2002年7月30日贵州省第九届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于批准贵阳市人民代表大会常务委员会〈关于修改贵阳市劳动监察条例等地方性法规的决定〉的决议》修正　2002年8月5日公布　自公布之日起施行)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 第一章　　　总　　则

第一条　为保障劳动者和用人单位的合法权益，维护正常的劳动秩序，根据《中华人民共和国劳动法》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条　本条例适用于本市行政区域内的企业，个体经济组织（以下简称用人单位），以及与之形成劳动关系的劳动者。
国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者以及职业介绍、职业培训和职业技能鉴定机构，依照本条例执行。
第三条　本条例所称劳动监察，是指劳动行政部门对用人单位和劳动者遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为予以制止、处罚，并责令改正的执法行为。
第四条　贵阳市人民政府劳动行政部门主管贵阳市行政区域内的劳动监察工作。区、县（市）人民政府劳动行政部门负责辖区内所属用人单位的劳动监察工作。国家和省另有规定的从其规定。
公安、司法、工商、财政、税务、银行、物价、建设、城管等部门和用人单位的行政主管部门，应当各司其职，协同劳动行政部门做好劳动监察工作。
第五条　各级工会组织应当依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。
第六条　任何组织和个人对于违反劳动法律、法规的行为有权检举控告。

　　　　　　　　　　　　　　　　　第二章　　　劳动监察职责

第七条　劳动行政部门劳动监察的主要职责：
（一）宣传国家劳动法律、法规，并督促用人单位遵照执行；
（二）依法维护劳动工作秩序，协助用人单位建立和谐的劳动关系；
（三）受理用人单位、劳动者的检举、控告，并进行调查处理；
（四）检查用人单位执行劳动法律、法规的情况；
（五）制止和纠正违反劳动法律、法规的行为；
（六）法律、法规规定的其他职权。
第八条　市、区、县（市）劳动行政部门，配备专（兼）职劳动监察员具体负责劳动监察工作。劳动监察员由市劳动行政部门组织培训并考核聘用。
第九条　劳动监察员有权依法进入用人单位查阅、复制被检查单位的有关文件资料，勘察劳动现场；询问有关人员，要求被监察单位和当事人据实作出口头或书面答复。
根据检查情况，向被检查单位或者当事人依法分别下达劳动行政部门统一制作的《劳动监察询问通知书》、《劳动监察整改指令书》、《劳动监察处罚决定书》。

　　　　　　　　　　　　　　　　　 第三章　　　劳动监察内容

第十条　劳动监察内容主要包括劳动用工、职业培训、职业介绍、劳动报酬、社会保险、劳动安全等。
第十一条　劳动用工：
（一）招用、招聘劳动力及劳动者就业证件的办理和用工登记手续的履行；
（二）个人或集体劳动合同订立、审查、备案及履行；
（三）辞退、处分违纪职工；
（四）禁止使用未满十六周岁的未成年人规定的执行。
第十二条　职业培训：
（一）“先培训、后上岗”制度的执行；
（二）职业培训机构招生的组织和管理；
（三）培训费用的收取和使用；
（四）劳动者职业技能考核鉴定制度的执行。
第十三条　职业介绍：
（一）职业介绍资格及证件的审查；
（二）劳动用工信息的审核及公开发布手续的履行；
（三）劳动者求职登记和管理；
（四）职业介绍费用的收取及使用。
第十四条　劳动报酬：
（一）企业年度工资总额的提取和使用；
（二）工资自主分配规定的执行；
（三）最低工资标准的执行；
（四）国有、集体企业经营者工资收入情况；
（五）职工年度工资总额外的各种收入，经济补偿金，赔偿金的发放。
第十五条　社会保险：
（一）离、退休职工社会保险待遇的执行；
（二）社会保险费的缴纳；
（三）失业职工救济金的发放。
第十六条　劳动安全：
（一）用人单位职业安全卫生管理状况；
（二）国家规定工作时间及其休息、休假制度的执行；
（三）女职工和16至18周岁未成年工特殊保护规定的执行；
（四）用人单位职业病的防治；
（五）新、改、扩建工程项目劳动安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收规定的执行；
（六）矿山、建筑施工安全监督管理的执行；
（七）特种设备安全运行状况及检测检验；
（八）因公伤亡事故的调查处理。
第十七条　劳动行政部门还应执行法律、法规规定的其它监察内容。

　　　　　　　　　　　　　　　　　第四章　　　劳动监察程序

第十八条　劳动监察员执行劳动监察任务时，必须两人以上，并向被检查当事人或者有关人员出示《中华人民共和国劳动监察证》证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。未出示证件的，被检查当事人有权拒绝检查。
第十九条　劳动监察员在实施检查前，应当告知被检查当事人检查的依据、目的、内容、要求和方法。
第二十条　劳动监察员执行日常劳动监察任务，可以采用下列程序：
(一)向被检查当事人发出《劳动监察询问通知书》了解核实被检查当事人遵守劳动法律、法规的情况；
（二）当事人违法行为轻微，可以不予行政处罚的，劳动监察员可当场处理，下达《劳动监察整改指令书》。
第二十一条　查处用人单位或者劳动者的严重违反劳动法律、法规行为，按下列程序处理：
（一）登记立案。对发现的违法行为，经过审查，情节严重，需要依法追究的，应当登记立案。
（二）调查取证。对已立案的案件，应当及时组织调查取证。
（三）作出决定。在调查取证核实后，对应追究违法责任的案件，劳动行政部门应作出相应的处理决定，下达《劳动监察处罚决定书》。处理决定作出前，应当听取当事人申辩。
（四）组织送达。《劳动监察处罚决定书》应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，劳动行政部门应当在七日内将《劳动监察处罚决定书》送达当事人。
第二十二条　劳动行政部门在作出劳动监察处罚决定前，应当告知当事人作出劳动监察处罚决定的事实、理由、依据，以及依法享有的权利。
不依照法定行政处罚程序的劳动监察处罚决定无效。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第五章　　　法律责任

第二十三条　违反劳动法律、法规，情节轻微的，给予批评教育，责令改正。
第二十四条　上报劳动工资统计数据弄虚作假，违反国家有关规定发放工资，责令用人单位限期纠正，逾期不改的，提请用人单位主管部门对当事人给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条　违反劳动法律、法规规定，有下列行为之一的，视情节轻重对用人单位和责任人给予行政处罚：
（一）招用无就业证件或者证件不全的劳动者，以及未办理用工登记手续的，责令限期补办有关手续，逾期不办的，对用人单位按每名劳动者处以30元至50元罚款；
（二）介绍以及招用未满16周岁未成年人就业的，责令改正，退赔职业介绍费，并对职业介绍机构和用人单位分别处以3000元至5000元罚款；
（三）雇用外籍人员、不按规定办理手续的，责令中止,并对用人单位处以 5000元至10000元罚款；
（四）用人单位违法强迫劳动者加班、加点的，责令改正，并对用人单位按每名劳动者每加班、加点1小时处以20元至50元罚款；
(五)侵害女职工和未成年工合法权益的，责令改正，并对用人单位按每一女职工或者未成年工处以500元至3000元罚款；
（六）不按规定缴纳社会保险费的，责令限期缴纳。逾期不缴或者漏缴、少缴的，除责令补交所欠款额外，对用人单位按月加收应缴金额2‰滞纳金；
（七）劳动安全设施和劳动卫生条件，不符合国家规定，又未向劳动者提供必要的劳动保护用品，责令限期改正。逾期不改的，对用人单位处以2000元至10000 元罚款；
（八）因公发生急性中毒或者伤亡事故，隐瞒不报或者谎报，故意破坏或者伪造事故现场的，对用人单位处以2000元至10000元罚款。
前款规定凡属一次性累计罚款的，最高金额不超过30000元；违反前款规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条　发布虚假招工、招聘信息，以及超规定收取职业介绍服务费的，没收非法所得，并对当事人处以1000元至5000元罚款。情节严重的，吊销《职业介绍许可证》。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条　不按规定从事职业培训和职业技能鉴定，采取欺骗手段，骗取劳动者钱财的，没收其非法所得，对当事人处以5000元至20000元罚款。情节严重的，由批准机关注销其培训和鉴定资格。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条　劳动者违反《劳动合同》规定，给用人单位造成经济损失的，视情节给予批评教育，行政处分，依法承担赔偿责任。
第二十九条　违反劳动法律、法规，有下列行为之一的，责令用人单位支付劳动者劳动报酬、经济补偿，并可按支付劳动者劳动报酬、经济补偿总和的1至5倍支付劳动者赔偿金。
（一）克扣或未经批准拖欠劳动工资的；
（二）不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；
（三）未经批准，低于本市最低工资标准支付劳动工资的；
（四）违反劳动合同规定解除劳动合同，给劳动者造成损害的。
第三十条　劳动监察罚款必须使用省财政部门统一制发的罚款收据。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行交纳罚款。到期不交纳罚款的，对当事人每日按罚款数额的3％加以处罚。
第三十一条　用人单位或者劳动者对劳动监察处罚决定不服的，可以依法申请复议，也可以直接向人民法院起诉。复议和诉讼期间，不影响处罚决定的执行。不申请复议、不起诉、又不履行处罚决定的，劳动行政部门可申请人民法院强制执行。
第三十二条　劳动监察员滥用职权，徇私舞弊，以及玩忽职守，致使用人单位、劳动者的合法权益遭受损害的，由劳动行政部门或有关部门给予行政处分；造成经济损失的给予赔偿；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第六章　　　附　　则

第三十三条　本条例自1997年5月1日起施行。