国际法的特征和作用

倪学伟

国际法是指在国际交往的过程中形成,并经各国协议公认,主要用以调整国家之间关系的具有法律约束力的原则、规则、规章和制度的总称。国际法是随着国家的产生、国际关系的形成和发展而逐渐产生和发展起来的，是主要调整国家之间关系的法律，包括由国际习惯组成的习惯国际法和由各国协议承认的国际约章组成的协定国际法两方面的内容。

一、 际法的特征
国际法是法律的一个特殊体系，是国家在国际交往中应遵守的行为规范。有一种观点认为，国际法不是法律，而是抽象的自然法则，是国际道德或国际礼让，是一种道义的力量。其实，国际法作为法律，已经为世界各国所承认和普遍遵守，违反国际法只是少数的例外，且要承担法律责任，接受法律制裁，国际法并不因为有违法行为的存在而失去其法律性质。当然，国际法与国内法相比，有其自身的特殊性，这种特殊性决定了国际法的调整对象、法律渊源等方面有不同于国内法的重要特征。
（一）国际法的调整对象主要是国家。国际法的性质和国家所具有的特殊的政治和法律属性，决定了国际法的主体主要是国家。国际法是调整国际关系的法律。国际关系主要是国家之间的关系，国家在国际关系中始终处于最主要的地位和起着最重要的作用，国家拥有主权，决定了国家能独立自主地对外交往，在国际法律关系中具有完全的权利能力和行为能力，是国际法最基本的主体。类似于国家的政治实体和政府间国际组织在相当程度上参与国际交往，它们也应遵守公认的国际准则，在国际法律关系中享受权利承担义务。但是，类似于国家的政治实体虽已具备了国家的某些特征，但因未最终形成为国家，不能像国家一样拥有完全的权利能力和行为能力，而政府间国际组织是由国家通过签订条约建立的，其国际交往的能力是国家通过条约赋予的，只能在有限的范围内进行交往。因此，类似于国家的政治实体和政府间的国际组织只是在一定条件下和一定范围内构成国际法的主体，受国际法的调整。
在国际法中，尽管有关于人权国际保护、外交代表特权与豁免、对战犯进行审判等的规定，但这并不表明国际法律关系的权利与义务由个人来承受，个人不能成为国际法的主体。同样，包括跨国公司在内的法人可能成为国际私法或涉外经济法的主体，但不具备参与国际法律关系的权利能力和行为能力，也不构成国际法的主体。国内法的主体主要是自然人和法人，国家只是在特定情况下才构成国内法的主体。
（二）国际法的法律渊源是国际条约和国际习惯。与任何国内法一样，国际法的产生和发展经历了由习惯规则到成文法的发展过程。国际习惯是国际交往中不成文的行为规则和国家间的默示协议，是各国重复类似行为而被认为有法律约束力的结果。国际法最初的形态即是所谓的习惯国际法，其法律渊源都由国际习惯组成，因而可以说国际习惯是国际法最古老、最原始的渊源。国际条约是指国际法主体之间根据国际法而订立的具有权利、义务内容的书面协议，是现代国际法最主要的法律渊源。古往今来，国际条约汗牛充栋，浩若烟海，能成为国际法渊源的条约，通常是指大多数国家参加的具有普遍适用性的造法性条约，即创设新的、公认的国际法规范或者修改、变更原有的规范的条约。契约性条约不能构成国际法的渊源。
国内法的渊源是一国立法机关所制定的法律和经统治阶级认可的习惯规则，在英美法系国家中，国内法的渊源还包括法院的判例。国家缔结或者参加了国际条约，就负有在其境内善意履行条约的义务，有的国家的宪法规定，国际条约构成国内法的渊源。但相对应的情况却是，国内法的规定仅可能构成国际法的证据，而不能成为国际法的渊源。
(三)国际法的制定者是国际法主体国家。国际社会由主权国家组成，国家平等原则既是国际法的基本原则，又是国家间进行正常交往的根本保证。国际法是平等者之间的法。在国际社会中，没有也不可能有一个凌驾于国家之上的立法机关制定国际法，联合国等国际组织是国家之间的组织，而不是国家之上的组织，并且联合国等国际组织并不是制定国际法的立法机关。除习惯国际法外，国际法是由其主体，主要是国家通过协商的方法制定，国际法规范从各国间达成的协议中产生。国际法不是由少数国家或国家集团强加给国际社会的;国际法由其主体通过协商一致的方式制定，各国更能自觉地予以遵守，这是国际社会不存在一个执法机关，但国际法并不比其他法律体系更经常地遭到破坏的原因之一。
(四)国际法效力的根据是各国意志之间的协议。国际法效力的根据是指国际法依靠什么而对国家具有拘束的效力。在国际法的发展历史上，自然法学派认为国际法效力的根据是“人类良知”、“人类理性”和各民族法律意识的“共同性”。实在法学派则主张，每个国家的意志或国家的“共同意志”决定国际法的效力。我们认为，国际法效力的根据既不是自然的法则，也不是每个国家的意志或国家的“共同意志”，国际法是调整国家之间关系的法律，对国家具有拘束力，而国际法又是国家协商制定的，因此，国际法效力的根据就是各国之间的协议，或者说是各国意志之间的协议。当然，国家意志之间的协议并不是指国家自由意志之间的协议，国际法是适应国际交往的需要而产生的，国际经济的发展决定了国际法的发展，因此，国家意志之间的协议是指适应一定历史时期生产力发展水平的国家意志之间的协议。
（五）国际法的强制力是以国家单独、集体或通过国际组织采取措施为保障的。法律的基本特征之一，是法律对其主体具有强制性的拘束力，任何一个主体违反了法律，都要承担法律责任直至受到法律制裁。国内法的强制力是由国家有组织的强制机关军队、监狱、警察、法庭等保证实施的。在国际社会，不存在有组织的超越国家之上的强制机关，联合国国际法院以及海牙常设仲裁法庭对国际争端的管辖和裁判权限，是以当事国的自愿为前提，不具有强制性。某些国家自诩为“世界警察”，设立了“人权法庭”，这只是违反国际法的强权政治的表现，根本不能以此来保证国际法的实施。《联合国宪章》第51条规定，联合国的任何会员国受到武力攻击时，在安理会采取必要措施以恢复和维持和平及安全以前，本宪章不得认为禁止国家行使单独或集体自卫的自然权利。这表明对违反和破坏国际法的国家，可以由被害国单独或集体实施相应的惩罚措施，或由国际组织实行必要的制裁，如抗议、警告、召回驻外使节、中止或断绝外交关系、经济封锁、武装自卫等，使有关国家停止侵害行为，以达到保证国际法实施的目的。1979年中国对越自卫还击战，1991年多国部队根据安理会第678号决议对伊拉克采取的军事行动等，是国家单独和通过国际组织集体采取措施保证国际法实施的例证。是国际法具有法律强制力的充分体现。

二、国际法的作用
关于国际法的作用问题，有两种完全不同的主张。一种观点是从国际法不是法律的角度出发，认为国际法只是一种国际实在道德，可有可无，最多只能作为国际上评判是非的道德尺度，不具有法律上的作用。另一种观点则认为，国际法是国家安全的保障，是国家免受侵害的依据，无限夸大国际法的作用。显然，国际法虚无主义和国际法万能这两种主张都是不切合实际的。
国际实践表明，各国都承认国际法是对国家有拘束力的法律，没有任何国家公开声明国际法不是法律，它的行动不受国际法的拘束。国际法经常性地由各国自觉遵守，国家间的交往与联系才得以正常进行，国际法律秩序总的来说是好的。但是，两次世界大战的不幸爆发，战后地区武装冲突时有发生，少数国家干涉别国内政、侵犯别国主权的行为末受到应有的制裁，这些情况也表明国际法并不能解决一切国际问题，它有自身的局限性。在反对国际法虚无主义和国际法万能的基础上，应该正确评价和充分发挥国际法的作用，同时又要看到国际社会和国际关系的复杂性，看到国际政治、经济、军事斗争与发挥国际法作用的相关性和制约性，不迷信国际法。
(一)国际法是衡量和裁判国际行为是与非的法律标准。国际行为主要是指国家之间交往过程中的行为，包括作为和不作为两种情况。一方面，国际法作为行为规范，为各国交往提供了行为标准，各国应该以国际法为依据规范和约束自身的行为，以国际法为标准评判自身行为的对与错。另一方面，国际法作为审判规范，是裁判脱离和违反国际法行为的审判标准。国际法要求各国予以遵守，但违反甚至破坏国际法的行为并非就否定了国际法存在的价值，相反，国际法的作用之一， 就是对这种违法行为进行制裁，使有关的国家承担法律责任，从而更好地保证国际法的实施。
(二)国际法对一切国家都具有拘束力。国际法是主权国家间通过协商一致制定的法律，任何国家不论大小强弱、发达程度如何，都必须遵守国际法，不允许有超越国际法之外的特权国家存在。
国际法的拘束力，表现为国家的自我约束和相互约束两种形式。自我约束是基础，相互约束是自我约束的重要补充，是国际法具有拘束力的必然要求。一方面，国际法是国家参与制定的，遵守国际法意味着国家遵守自己所制定的法律，从维护国家自身的意志和利益出发，国家愿意自觉地用国际法对其行为进行自我约束。可以说，国家以国际法进行自我约束，是国际法对一切国家具有拘束力的基本表现形式。另一方面，单个的国家不可能制定国际法，国际法是世界各国协商一致的结果，因此，如果一个国家破坏了这种由各国协商制定的国际法，其它国家为维护自身或国际社会的整体利益，就要单独或集体采取行动制裁违法者，以相互约束的方式确保国际法的实施。
(三)国际法是国家间进行政治、经济、文化等方面的交往，从而确立某种具体权利与义务的法律形式。国家间进行政治、经济、文化等方面的交往，形成了国际政治关系、国际经济关系、国际文化关系。要维持国家间彼此的正常关系、促进国际和平与发展，就要求国家遵循一定的规则。国际法是国际关系的法律表现形式，是确立国家间在国际交往过程中的行为规则的法律形式。在国际法中，特别是在一些造法性的国际条约中，直接为国家设定了权利与义务，国家享受权利的同时，必须承担相应的义务。国际法的一些基本原则， 如尊重国家主权和领土完整、不干涉国家内政原则等，既是国家的权利，同时又是国家的义务。享受国际权利和承担国际义务是国家的重要属性，国际法将国家间的某种具体权利与义务用法律的形式确立下来， 赋予法律上的拘束力，由各国予以遵守，有利于防止战争与冲突，保障和平与发展，有利于建立正常的国际秩序，促进世界各国的友好关系。


本文首次发表于西南政法大学成教院学报1997年第1期。
倪学伟 广州海事法院法官。电话：020-3406 3886 电子邮箱：nxw8859@163.com


新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人大


乌鲁木齐市国民经济和社会发展计划、预算以及计划、预算执行情况审批的监督规定
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人大常委会


1992年3月16日乌鲁木齐第十届人民代表大会第五次会议通过1992年8月27日自治区七届人大常委会第28次会议批准乌鲁木齐市人大常委会公布施行1996年10月28日乌鲁木齐市十一届人大常委会第27次会议修正1996年12月14日自治区八届人
大常委会第24次会议批准1996年12月24日乌鲁木齐市人大常委会11－22号公告公布施行

第一章 总则
第一条 为了使本市国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况（以下简称计划和预、决算）的审批监督工作制度化、规范化，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国审计法》及有关法律、法规的
规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 计划和预、决算草案由市人民政府负责用维吾尔、汉两种文字编制。划、预算执行情况和决算中的数据，要以统计、财政部门的数据为准。
第三条 本市总预算、总决算由市本级预、决算和汇总的下一级预、决算组成。
市本级预算由本级各部门的预算组成，并包括下级政府上解的收入数额和本级对下级返还或给予补助的数额以及本级向上级上解的收入数额和上级对本级返还或补助的数额。
预算应做到收支平衡，不列赤字。
第四条 本市计划和预算一经市人民代表大会批准，即具有法律效力，未经法定程序，不得擅自改变。
第五条 计划和预算年度自公历1月1日起至12月31日止。

第二章 计划和预决算草案的编制和提出
第六条 计划和预、决算草案的编制要符合国家的法律、法规和方针、政策。
第七条 本市预算按复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。
第八条 预算收入的编制，要坚持积极可靠、稳定增长的原则，应与本市国民生产总值的增长率相适应；预算支出的编制，应贯彻厉行节约、勤俭建国、勤俭办一切事业的方针，并应统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出；决算的编
制，必须如实反映预算执行结果、收支数额准确、内容完整、报送及时。
第九条 本市预算按本市当年财力预算总支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于解决当年预算执行中难以预料的特殊开支。
第十条 市人民政府计划、财政部门具体编制本市的计划草案和市本级的预、决算草案，并负责汇总编制本市的总预、决算草案，由市人民政府审定后，分别依法提交市人民代表大会及其常务委员会。
第十一条 市人民政府计划、财政部门应当在市人民代表大会会议举行的一个月前，将本市年度计划草案和市本级预算草案的主要内容提交市人民代表大会有关的专门委员会或者根据市人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交市人民代表大会常务
委员会有关的工作委员会进行初审。
对本市中长期计划草案，市人民政府计划部门应在计划期第一年的市人民代表大会会议举行的一个月前，将草案的主要内容提交市人民代表大会有关的专门委员会或者根据市人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交市人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初审。
第十二条 市人民政府提出的计划草案和预、决算草案应包括：
（一）计划草案、预、决算草案及其综合性简表；
（二）上期计划执行情况及本期计划安排的报告；上期预算执行情况及本期预算安排的报告；
（三）市人民代表大会及其常务委员会需要的其他资料。

第三章 计划和预决算草案的审查和批准
第十三条 市人民代表大会审查和批准本市中长期计划、年度计划及其执行情况的报告。
市人民代表大会审查本市总预算草案及总预算执行情况的报告；批准本级预算及本级预算执行情况的报告。
市人民代表大会常务委员会审查和批准本级决算。
第十四条 市人民代表大会审议计划和预算草案及其报告时，可采取以下形式：
（一）代表团审议；
（二）系统联组专项审议；
（三）专门委员会或计划预算审查委员会审议；
（四）大会审议。
第十五条 市人民代表大会审议计划和预算草案及其报告时或市人民代表大会常务委员会审议决算草案及其报告以及计划、预算执行情况的报告时，市人民政府有关组成人员必须到会听取意见、回答代表或常务委员会组成人员的询问。
第十六条 市人民代表大会期间，代表十人以上联名可就计划和预算草案及其报告中的有关问题，向市人民政府及其所属部门书面提出质询案，由主席团决定交受质询机关在会议期间负责答复。
第十七条 市人民代表大会有关专门委员会或计划预算审查委员会，根据代表的审议意见，对计划和预算草案及其报告进行审查，并提出计划和预算审查结果的报告提请大会主席团审查。
大会主席团通过计划和预算审查报告后提出计划和预算决议草案，并将决议草案提请大会审议表决。
第十八条 市人民政府应当将市人民代表大会批准的计划和预算及市人民代表大会常务委员会批准的决算报自治区人民政府备案，并对区（县）人民政府报送备案的计划和预、决算汇总后，报市人民代表大会常务委员会备案。

第四章 计划和预算的部分变更
第十九条 市人民代表大会常务委员会审查决定本市计划和市本级预算的部分变更。
第二十条 市人民代表大会批准的计划和预算，市人民政府在执行中如因经济形势的发展变化或其他原因，需要部分变更时，应事先提出变更的报告，提请市人民代表大会常务委员会审查决定后实施。
第二十一条 计划和预算部分调整变更的方案，市人民政府应于市人民代表大会常务委员会会议举行的十日前，提交市人民代表大会常务委员会。
计划和预算部分调整变更的方案应包括：
（一）调整变更的具体项目、数额；
（二）调整变更的原因及必要的资料。
第二十二条 在计划和预算执行中，因国家政策和财政体制的变化或属于上级政府下达项目、返还或给予补助而引起计划、预算收支变化，不属于计划、预算调整。市人民政府应当向市人民代表大会常务委员会报告有关情况。

第五章 计划和预算执行的监督
第二十三条 市人民代表大会批准本市中长期计划、年度计划和市本级预算，市人民代表大会常务委员会批准决算和计划、预算的部分调整变更，其决议、决定要向社会公布，市人民政府应组织实施。
第二十四条 在计划和预算年度开始后，市人民代表大会批准计划和预算草案前，市人民政府可以先按计划草案和上年同期的预算支出数额执行。计划和预算经市人民代表大会批准后，按批准的计划和预算执行。
第二十五条 市人民政府应在每年第三季度内，向市人民代表大会常务委员会报告上半年计划和预算的执行情况。
第二十六条 市人民代表大会常务委员会举行会议时，常务委员会组成人员可依照法律规定的程序就计划、预算执行中或决算中的有关问题向市人民政府和有关部门提出询问或质询。市人民政府和有关部门必须及时答复询问或质询。
第二十七条 市人民代表大会及其常务委员会有权就计划、预算和决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关政府部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。
第二十八条 市人民政府审计机关应依法对市本级预算执行情况、其他财政收支情况、市属各部门、各单位及下级政府预算执行情况和决算进行审计监督，并向市人民政府提出审计结果的报告。
市人民政府每年要向市人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
第二十九条 市人民代表大会及其常务委员会监督市人民政府和下级政府计划、预算和决算的具体工作，由市人民代表大会有关专门委员或市人民代表大会常务会有关工作委员会办理。

第六章 法律责任
第三十条 有下列违法行为的，市人民代表大会或常务委员会责成市人民政府予以纠正，并依法追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任：
（一）不经市人民代表大会常务委员会决定而变更计划、预算的；
（二）计划、预算执行报告，财政决算草案虚假的；
（三）擅自将预算内收入转为预算外收入或将预算外支出转为预算内支出的；
（四）拒绝或者阻碍审计机关依法对预算执行情况和决算进行审计监督的。

第七章 附则
第三十一条 各级人民政府应加强对预算外资金的收支管理和行政监督。
各级人民代表大会常务委员会应依法加强对预算外资金使用的监督。
第三十二条 本规定由市人民代表大会常务委员会负责解释。
第三十三条 本规定自公布之日起施行。



1996年12月24日