国务院


国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见

国发〔2009〕40号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　供销合作社是为农服务的合作经济组织，是推动农村经济发展和社会进步的重要力量。加快供销合作社改革发展，对于活跃农村流通，完善商品流通体系，建设现代农业，拉动农村需求，推进社会主义新农村建设，促进形成城乡经济社会发展一体化新格局，具有重大意义。现就新形势下加快供销合作社改革发展的若干问题，提出如下意见：

一、新形势下供销合作社改革发展的目标任务

　　（一）供销合作社改革发展取得显著成就。近年来，全国供销合作社系统认真贯彻党中央、国务院决策部署，始终坚持为农服务宗旨，不断深化体制改革、创新经营机制、拓展服务领域，全面推进基层社、社有企业、联合社、经营网络改造，成功实现扭亏为盈，发展活力明显增强，经济实力明显提升，服务能力明显提高，为促进农业发展、农民增收、农村繁荣做出了重要贡献。经过多年改革发展，供销合作社正在从传统经营方式向现代流通业态转变，从单纯购销业务向综合经营服务转变，从单一供销合作向多领域全面合作转变，成为经营性服务功能充分发挥、公益性服务作用不断体现的新型农村合作经济组织。

　　（二）供销合作社改革发展面临的新形势新任务。当前，我国改革发展进入关键阶段，农村正在发生深刻变革。发展现代农业，要求供销合作社发挥组织体系完整的优势，积极参与构建新型农业社会化服务体系，推进农业产业化经营，提高农民组织化程度；建设社会主义新农村，要求供销合作社发挥扎根基层的优势，广泛凝聚各类社会资源，大力开展农村社区综合服务，不断提高农民的生活质量；扩大国内需求，要求供销合作社发挥流通网络覆盖城乡的优势，加快推进新农村现代流通服务网络建设，改善农村消费环境，开拓农村市场，促进城乡经济社会统筹发展。

　　（三）供销合作社改革发展的总体要求。新形势下推进供销合作社改革发展，要全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持为农服务宗旨，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持合作制基本原则，大力推进经营创新、组织创新、服务创新，加快构建运转高效、功能完备、城乡并举、工贸并重的农村现代经营服务新体系，努力成为农业社会化服务的骨干力量、农村现代流通的主导力量、农民专业合作的带动力量，真正办成农民的合作经济组织，不断开创中国特色供销合作事业新局面。

二、加快推进供销合作社现代流通网络建设

　　（四）加快发展农业生产资料现代经营服务网络。依托供销合作社建设一批统一采购、跨地区配送的大型农资企业集团，在粮食主产区和交通枢纽，完善农资仓储物流基础设施，建设区域物流配送中心。加快推进农资连锁经营，大力发展统一配送、统一价格、统一标识、统一服务的农资放心店。支持符合条件的供销合作社从事种子、农机具、成品油等商品经营，办好庄稼医院，面向农民开展各种技术服务。支持供销合作社符合条件的企业，利用现有设施承担化肥、农药等重要物资的国家商业储备、救灾储备任务。

　　（五）加快发展农村日用消费品现代经营网络。支持供销合作社培育壮大日用消费品连锁骨干企业，加快传统经营网络改造升级，加强区域物流配送中心、连锁超市和便利店等农村零售终端建设，逐步形成县有配送中心、乡有超市、村有便利店的连锁经营体系，营造便利实惠、安全放心的消费环境。鼓励供销合作社发挥“一网多用”优势，依法开展家电、图书、药品、烟花爆竹等连锁经营业务。

　　（六）加快发展农副产品现代购销网络。支持供销合作社开办的农产品批发市场升级改造和功能提升，增强仓储运输、冷链物流能力，建立健全检验检测、资金结算、信息服务系统。引导供销合作社创新农产品流通方式，推动大型连锁超市与农民专业合作社、生产基地、专业大户等直接建立采购关系，培育品牌产品，降低流通成本，提高流通效率。支持供销合作社在棉花主产区和主销区建设仓储物流设施，符合条件的企业可以接受政府委托，承担国家棉花储备、进出口等任务。鼓励供销合作社承担边销茶、羊毛等储备和经营任务。

　　（七）加快发展再生资源回收利用网络。鼓励供销合作社积极参与再生资源回收利用体系建设，规范建设社区和村镇回收网点、专业化分拣中心、区域集散交易市场和综合利用处理基地。支持供销合作社有条件的企业依法开展废旧家电、报废汽车等回收拆解业务，形成回收、分拣和加工利用一体化经营的再生资源回收利用体系，实现再生资源产业化经营、资源化利用和无害化处理。

三、着力强化供销合作社服务功能

　　（八）加强专业合作服务。立足当地优势资源和特色产业，利用供销合作社人才、网络、设施等条件，采取多种方式积极领办农民专业合作社。带动农民专业合作社开展信息、营销、技术、农产品加工储运等服务，推进规模化种养、标准化生产、品牌化经营，提高农产品质量安全水平和市场竞争力。帮助农民专业合作社开拓市场，开辟合作社产品进超市、进社区、进批发市场的便捷通道。积极参与农民专业合作社示范社建设，加强人员培训，各级财政根据实际情况，给予必要的经费支持。

　　（九）完善行业协会服务。加强供销合作社系统行业协会建设，增强服务功能，强化行业自律，反映行业诉求，推动行业诚信建设。推进协会内部改革，建立健全规范的运行机制。在农资、棉花、茶叶、果品、食用菌、蜂产品、畜产品、烟花爆竹和再生资源等传统优势领域，重视发挥供销合作社系统行业协会在制定产业政策、行业规划、产品标准等方面的积极作用。

　　（十）强化农村综合服务。按照政府引导、多方参与、整合资源、市场运作原则，支持供销合作社参与建设主体多元、功能完备、便民实用的农村社区综合服务中心。按照农民生产生活实际需要，进一步拓展服务领域，创新服务方式，在继续搞好农资、农副产品、日用消费品经营基础上，积极开展文体娱乐、养老幼教、劳动就业等服务。各级政府要制定相关扶持政策，推进公共服务向农村延伸，调动社会各方面力量，共同打造农村社区综合服务平台。

四、不断加强供销合作社组织建设

　　（十一）继续加强基层社建设。基层社是植根农村、贴近农民、强化为农服务的基本环节，只能加强，不能削弱。根据县域经济发展特点和城镇建设规划要求，调整建制，优化布局，改造建设一批辐射带动能力强的基层社。加强基层社民主管理，建立完善社员代表大会制度，引导社员参与基层社经营管理活动，密切与农民社员的经济联系，逐步结成利益共同体。维护供销合作社资产完整性，基层社改制后的剩余资产，由县联社代为行使所有权和管理权。

　　（十二）增强联合社的服务功能。各级联合社要认真履行指导、协调、监督、服务、教育培训职能。推进开放办社，广泛吸纳各类合作经济组织、龙头企业、专业大户，积极组建行业协会、农产品经纪人协会，为农民专业合作搭建服务平台。强化社有资产监管，切实行使出资人职责，落实资产保值增值责任。积极探索建立与绩效挂钩的激励约束机制，充分调动管理者和经营者积极性。监督社有企业依法合规经营，督促其完善内部管理、加强风险控制。建立健全民主管理制度，按期召开社员代表大会，做好换届选举工作。

　　（十三）依法维护供销合作社权益。各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表，任何部门和单位不得随意侵占、平调其财产，不得随意改变供销合作社及其所属企事业单位的隶属关系，保持供销合作社组织体系的完整性。各级政府根据实际需要，积极创造条件，将可以由供销合作社承担的任务和职能委托或赋予供销合作社。县及县以上联合社在严格核定人员的情况下，所需经费列入同级财政预算。对未参照公务员法管理的联合社机关，由地方政府依据有关法律法规，结合实际制定管理办法。
五、积极创新社有企业经营机制

　　（十四）推动社有企业参与农业产业化经营。供销合作社具有联系农民、产业众多、熟悉市场的综合优势，有条件的社有企业都要积极参与农业产业化经营。引导社有企业与农户结成更紧密的利益关系，为生产者提供全方位服务，把更多的利润返还给农民。依托农民专业合作经济组织，按照标准化生产的规范，加快建立水平较高的优质农产品基地，引导农民发展集约化、规模化生产。在果品、茶叶、畜产品、蜂产品、食用菌等传统优势领域，加大品牌整合培育力度，加快技术含量和附加值高的产品开发，拓展国内外市场，提升农产品竞争力。支持社有企业参与国家农业产业化、标准化示范、农业技术研发推广等项目，加大对农业综合开发供销合作社项目的支持力度。

　　（十五）推进社有企业健全现代企业制度。采取经营者和职工持股、引进社会资本等多种形式，加快推进投资主体多元化，不断健全法人治理结构，完善企业经营机制，提高市场竞争能力。对为农服务的骨干龙头企业，要保持供销合作社控股地位。规范企业改制行为，切实防止社有资产流失。完善企业财务、投资和风险控制机制，加强内部审计监督，提高管理水平。鼓励具备条件的企业在境内外资本市场上市。

　　（十六）做大做强社有企业。调整优化社有资本布局，促进优势资源向骨干企业集中。推进企业并购重组，加快纵向整合和横向联合，着力在农资、棉花、农副产品、日用消费品、再生资源等领域培育一批主业突出、市场竞争力强、行业影响力大的企业集团，增强供销合作社为农服务实力。拓展社有企业经营范围和服务领域，促进工农产品双向流通、城乡产业紧密融合。支持社有企业参与“万村千乡”和“双百”市场工程以及农超对接、家电下乡、以旧换新等工作，鼓励社有企业积极利用农村物流服务体系发展专项资金、服务业发展专项资金、中小商贸企业发展专项资金开拓农村市场。

六、切实加大对供销合作社改革发展的支持力度

　　（十七）妥善解决历史遗留问题。对2002年财政部等七部门共同核复的供销合作社系统地方政策性财务挂账，地方政府要尽快采取有效措施，抓紧落实处理；支持供销合作社多渠道消化经营性财务挂账，有关金融机构加快处置供销合作社拖欠的金融债务。要尊重历史，注重现实，根据实际使用情况，依照法律、法规和有关政策确定土地权属，加快供销合作社土地登记颁证工作。供销合作社使用的原国有划拨建设用地，经批准可采取出让、租赁方式处置，收益实行“收支两条线”，优先用于支付供销合作社破产和改制企业职工安置费用、改善农村流通基础设施。抓紧落实相关政策，切实解决好供销合作社企业职工基本养老保险问题。

　　（十八）支持发展供销合作事业。抓紧完善新农村现代流通服务网络工程建设规划，扩大实施范围，充实建设内容，中央和省级财政继续加大资金扶持力度。鼓励供销合作社的企业法人按照市场准入条件参与组建村镇银行，支持供销合作社领办的农民专业合作社开展农村资金互助社和互助合作保险试点工作。银行业金融机构要加强与供销合作社系统企业的业务合作，积极探索发展适合当地农村特点的金融产品和服务方式。支持供销合作社系统科研机构承担国家科研和农业成果转化项目。支持供销合作社开展农村信息化网络建设。支持利用供销合作社教育培训资源，开展农民专业合作社带头人、农产品经纪人、农民技能培训，发展农村中等职业教育。

　　（十九）加强供销合作社人才队伍建设。健全理事会、监事会机构设置，保持领导班子相对稳定。实行人才兴社战略，大力引进和培养各类经营管理与专业技术人才，积极吸纳高校毕业生，不断优化干部职工知识和年龄结构。大力弘扬供销合作社“扁担精神”、“背篓精神”，培育造就一支甘于奉献、勇于创新、善于开拓的高素质干部职工队伍。

国务院

二○○九年十一月十七日

附加险涨价保险公司讲的什么理？

储涛


　　1999年9月，汪先生替儿子向保险公司订制了一份保险计划，其中包括3个主险和两个附加险，即“个人住院费用医疗保险”和“个人住院费用补贴”。其中，3个主险保费2137元，个人住院费用医疗保险保费288元，个人住院费用补贴保费72元，保单期限至2042年。

　　由于连续3年投保附加险，汪先生与保险公司签订了一份“保证续保协议”。2005年，就在续保扣款前，汪先生突然收到保险公司发出一份通知函称，汪先生投保的个人住院费用医疗保险，保费上涨了100％。对此，汪先生表示，2001年9月，保险公司曾经上调过附加险保费。“当时涨了40元，这次一下涨到656元，上调幅度达100％，实在太过分了”。

　　保险公司则表示，根据合同条款有关规定，“保险人保留调整本保险费率的权利”，且保险公司在提价前发出告知通知书，“保险公司没有过失”。此外，公司方面称，近年来，医疗费用、医疗水平不断增加，保险公司理赔金也随之增加。为了保证公司盈亏平衡，公司考虑通过上调保费从而提高公司偿付能力。需要指出的是，公司对某一险种的调价都经过了中国保监会备案，以及有资格的会计师事务所进行费率的厘定。对于调价，保险公司的态度是：保费增长并非针对个别保户，而是该险种在全国范围内的统一调价。

　　但为了不造成保单损失，2005年10月26日，汪先生向保险公司缴纳了656元附加险保费。然而，直至汪先生打来投诉电话，保险公司仍未给出一个令人满意的答复。

　　汪先生不禁担忧：从288元到656元，附加险保费7年内涨了368元。如果一直投保至2040年，附加险保费究竟还要涨多少？

　　【法律分析】

　　本案的核心问题是附加险与主险的关系，附加险保费调整的依据及其限制问题，下面做逐一讨论。

　　一、附加险与主险的关系

　　附加险是相对于主险而言的，顾名思义是指附加在主险合同下的附加合同。附加险依附于主险，否则就不能称之为附加险。虽然附加险依附于主险，但两者是有较明显的区别。在人身保险中：主险保险期间都比较长，如分期缴纳保险费，每年保费都是固定的；附加险保险期间都比较短，一般是一年，保费不固定。

　　由于主险保险期间较长而附加险保险期间较短，故附加险到期后需要投保人和保险人协商一致续保附加险才能续存下去，否则，附加险将终止。在主险期间，附加险到期后，投保人会根据自己的需要及经济情况确定是否再续保，投保人续保的，只要符合续保条件，保险公司一般都不会拒保，附加险保费与主险保费同时缴纳。投保人终止附加险合同不会影响投保人对主险享有的权益。

　　二、附加险保费率变化的理论依据及法律依据

　　保险费率厘定的基本原则包括公平合理原则、充分原则、相对稳定原则和促进防灾防损原则。充分原则是指收取的保费在支付赔款、营业费用后，仍有一部分结余。充分原则要求厘定的保险费率应确保保险人的偿付能力。风险环境、保额损失率、利率等总是不断变化的，当这些因素发生变化而增加保险公司风险成本，从充分原则出发，保险公司调整保险费率，是合理的，也是必要的。例如，保险业的营业税率、银行五年期存款年利率1999年分别为8%和2.88%，而2009年分别为5%和3.6%，同一疾病在1999和2009年治愈所需的费用是不一样的。由于附加险与主险在厘定费率时参考的因素和方式不一样，故不能像主险一样在保险期间费率保持不变。

　　《健康保险管理办法》第二十四条：“保险公司应当根据健康保险产品实际赔付经验，及时修订新销售的健康保险产品费率，并按照中国保监会有关规定进行审批或者备案”。该规定为保险公司调整费率提供了明确的法律依据，当然立法不支持保险公司随意增加费率。

　　三、保险条款赋予保险公司单方调整附加险费费率的合理限制

　　从上述分析可知，保险公司调整费率有理论依据，具有一定的合理性及其法律依据。虽然立法也要求保险公司及时调整费率，但决不是说保险公司可以自由的调整（常常是增加）保险费率，必然造成权利滥用，显失公平。

　　保险公司调整费率应受到多重限制：首先，保险费率应当遵循公平合理原则，即保险公司所收取的保费应当与其承担的风险相当，应当与险种、保险期限、保险金额相关联，不能为追求利润而制定过高的费率。《保险法》第一百一十四条规定：“保险公司应当按照国务院保险监督管理机构的规定，公平、合理拟订保险条款和保险费率，不得损害投保人、被保险人和受益人的合法权益”，即公平合理的费率也是法律的要求。其次，费率应当遵循相对稳定原则，即在一定期限内应保持费率稳定，不得频繁调整费率。《健康保险管理办法》第三条第四款规定：“保证续保条款是指，在前一保险期间届满后，投保人提出续保申请，保险公司必须按照约定费率和原条款继续承保的合同约定”。即在保险续保期限内（平安附加住院日额医疗保险保证续保期间是五年）投保人要求续保的，保险公司应当按照原费率承保。也即在保证续保期间，保险公司不得增加保险费率，当然降低费率，投保人是积极支持的。最后，费率调整应当有上限，即保险公司调整费率不能超过国家规定的范围。《健康保险管理办法》第十六条规定：“短期个人健康保险产品可以进行费率浮动。费率浮动是指，保险公司销售产品时，在基准费率基础上，在费率浮动范围内，合理确定具体保险费率”。另外，《精算规定》对保险公司附加费率的上限做了明确规定，以限制保险公司保单的费率。

　　费率经保监会备案，但保监会并不实际审核保费的公平合理性，会计师事务所是保险公司自己委托的其更多是从保险公司利益出发，这些都不能说明保险公司频繁提高费率是公平合理的。

　　【案件思考】

　　费率调整本是一件正常现象，保险公司在保险条款中规定有增减或降低费率的权利也无可厚非，但结果是保险公司频繁增加费率，这是典型的权利滥用，归根结底还是制度不完善，毕竟就中国目前的保险市场而言，市场竞争机制使保险公司降低费率的力度还有限。

　　由于费率调整是保险公司单方行为且直接影响到投保人保费的支出，故应保障投保人下列权利：1、保险公司调整费率时，无论投保人是否承诺续保，投保人都有权利终止附加险合同；2、投保人终止附加险的，不影响其主险权益；3、保险公司调整费率的，应当书面通知投保人，投保人未另行书面同意续保的，保险人不得认为投保人同意续保。