辽宁省锦州市人民政府


锦州市政府债务管理暂行办法（2007年7号政府令）


2007年锦州市人民政府令第7号

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　锦州市人民政府令
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第7号
　　现发布《锦州市政府债务管理暂行办法》，自发布之日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长 刘志强
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年八月九日

　　　　　　　　　　　　　　锦州市政府债务管理暂行办法
　　　　　　　　　　　　　　　　　第一章　总　　则
　　第一条　为了加强政府债务的监督管理,规范我市各级政府及其所属部门政府债务举借、使用、偿还的行为,有效利用政府债务,防范和化解政府债务风险，根据《辽宁省政府债务管理暂行办法》及其他有关规定,结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称政府债务,是指由政府及其所属部门、单位举借或者合法提供担保以及在特定情况下需要由政府偿还的债务。
第三条 使用政府债务资金的单位为最终债务人。最终债务人的法定代表人为偿债行政责任人，对偿还政府债务承担行政领导责任；最终债务人的本级政府主管领导为偿债监督行政责任人，承担对偿债行政责任人组织偿还政府债务工作的监督责任。
　　第四条 政府债务实行年度收支计划管理。
　　县（市）区政府和市政府部门应当按照市财政部门的要求编制年度政府债务收支计划，明确政府债务建设项目、投资规模、配套资金和偿还计划，并在报送年度财政收支预算时一并将年度政府债务收支计划报送市财政部门。市财政部门负责审核、汇总和编制全市年度政府债务收支计划，报市政府审批后实施。
经本级政府批准，需用财政资金偿还的政府债务支出，应当纳入部门预算和财政预算 。
　　第五条 政府债务的规模应当与本地区国民经济发展和可支配财力相适应。政府债务资金不得用于经常性支出和竞争性项目建设。
　　第六条 政府及其所属部门不得做政府债务的担保人，但经国务院批准为使用外国政府贷款或者国际金融组织贷款进行转贷的除外。
　　第七条 本办法适用于市、县（市）区政府及其所属部门、单位债务的举借、使用、偿还和监督管理。
　　第八条　市、县（市）区财政部门是本级政府债务管理部门，负责本级和下级政府债务监督。
　　审计机关依法对政府债务进行审计。
　　　　　　　　　　　　　　　　第二章　政府债务的举借
　　第九条　举借政府债务应当遵循量力而行、优化结构、注重实效、防范风险、明确责任的原则。
　　第十条 下列项目可以申请举借政府债务：
　　(一)符合国家产业政策的项目;
　　(二)基础设施建设项目;
　　(三)发展教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业的项目;
　　(四)政府认为应当举借,并符合国家有关政策的其他项目。
　　第十一条 政府部门或单位申请举借政府债务，应当向本级财政部门提供下列资料： 　　（一）举借政府债务申请书；
　　（二）经批准的项目建议书、可行性研究报告；
　　（三）近三年的财务报表；
　　（四）按国家规定或财政部门要求提供的其他资料。
　　举借政府债务申请书应当载明下列事项：
　　（一）项目名称、内容；
　　（二）举借债务数额、来源、期限、利率；
　　（三）项目配套资金落实情况；
　　（四）还款计划和举借政府债务对财政预算、部门预算的影响；
　　（五）还款资金来源和偿债行政责任人、偿债监督行政责任人及最终债务人；
　　（六）其他应当载明的事项。
　　第十二条 财政部门对申请举借政府债务的部门或者单位所提供的资料进行审核后，报本级政府批准。
举借重大政府债务的，由政府研究决定后提交本级人大常务会议审议批准。
　　对于需要上级政府或者财政部门转贷、担保的政府债务，必须由本级政府报上级政府审批，并且应当出具本级政府作出的还款承诺文件和配套资金承诺文件。
　　第十三条　举借政府债务的部门或者单位借款申请经批准后,应当按照出具的承诺和申请,落实配套资金;对不能落实的,原批准机关可以撤销对举借政府债务的批准文件。
　　第十四条 最终债务人在签订借款合同前，应当向同级财政部门提交可行的还款计划，并将拟定的借款合同文本报同级财政部门审核同意；在签订举借政府债务合同后30日内,持借款合同副本到同级财政部门办理登记备案手续。
　　　　　　　　　　　　　　第三章　政府债务的使用和偿还
　　第十五条　举借政府债务的部门或者单位应当严格按照批准 的用途合理使用政府债务资金,专款专用，不得挪用。确需变更用途的,应当按照规定重新报批。
　　第十六条　政府债务项目需要进行招标和政府采购的,应当按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》等法律、法规和国外贷款机构的有关规定执行。
　　第十七条　举借政府债务的部门或者单位应当编制年度财务用款计划，报财政部门审核同意后实施。申请债务资金支付时，应当按照财政部门要求提供相关资料。
　　第十八条 使用政府债务资金实施的项目应当按时开工建设，并在计划期内竣工，交付使用。
　　举借政府债务的部门或者单位对项目在执行中遇到的特殊情况或者问题,应当随时向同级财政部门报知。
　　第十九条　举借政府债务的部门或者单位每年应当向同级财政部门报送政府债务资金使用报告。
　　财政部门每年向本级政府、人大常委会和上级财政部门报送政府债务报告。
　　第二十条　偿债行政责任人发生变更前,应当由审计机关依法进行离任审计。新偿债行政责任人继续承担最终债务人偿还政府债务的责任。
　　第二十一条　各级财政部门应当设立偿还政府债务专户。列入财政预算和部门预算的偿债资金，由财政部门或者有关部门按照预算直接拨入偿债专户，专门用于偿还政府债务。
　　第二十二条 各级财政部门应当按照政府债务余额的一定比例建立政府偿债准备金，并设立专户管理，单独核算。
　　第二十三条 属于政府转贷的政府债务，应当通过财政部门逐级向转贷机构偿还。属于政府担保的政府债务，由最终债务人向转贷机构偿还。
　　第二十四条 最终债务人应当将偿债资金列入年度财务计划，专户管理，不得挤占、挪用。
　　第二十五条　最终债务人对到期政府债务无法偿还的,有担保人的，由担保人承担偿还债务的连带责任;属于转贷的,转贷机构按照签订的转贷协议履行偿还债务义务。担保人和转贷机构代为偿还债务后,有权向最终债务人追偿。
　　第二十六条　因企业改制、资产重组等原因，使最终债务人发生变化的，应当报同级财政部门同意或者由财政部门征得上级财政部门及相关部门同意后，由新的最终债务人偿还政府债务。
　　第二十七条 对不能及时偿还到期政府债务的最终债务人,各级财政部门有权根据其签订的借款合同、担保合同及承诺,扣减应拨付的资金或者依照法定程序采取其他方式追偿到期债务。
对不能及时偿还到期政府债务、不履行偿还政府债务责任的下级财政部门，上级财政部门有权根据其签订的借款合同、担保合同及出具的承诺,扣减税收返还、转移支付或者其他资金。
　　　　　　　　　　　　　　　　第四章　政府债务的监督　　
　　第二十八条　各级财政部门应当建立政府债务项目资金预决算监管体系，完善政府债务资金预决算审查和招标采购制度。
　　第二十九条　最终债务人应当严格按照有关规定进行财务管理和会计核算，按规定向同级财政部门和审计机关报送项目财务报告、单位财务报告和偿债计划落实情况报告；所借债务用于建设项目的，应当将建设项目投资规模和标准、年度投资安排和建设内容、概算等有关材料在项目批复后至开工前报送审计机关。
　　审计机关应当对最终债务人的债务资金使用情况和偿债计划的落实情况进行年度审计或者跟踪审计。
　　第三十条　最终债务人在使用政府债务资金项目完成后30日内，向同级财政部门、发展改革部门和审计机关提交使用政府债务资金项目终结报告。
　　接到终结报告后，审计机关应当对项目资金使用情况全面审计。
　　第三十一条　各级政府应当建立监测政府债务的指标体系和预警机制，根据政府债务风险情况，制定有效的防范和化解措施及应急预案。
　　第三十二条 政府债务的举借、使用、偿还等情况应当列入领导干部经济责任审计范围,其审计结果作为考核领导干部的内容。
　　第三十三条　违反本办法，有下列行为之一的，按照《财政违法行为处罚处分条例》及其他有关规定予以处理：
　　（一）未按照规定原则和程序举借政府债务的；
　　（二）政府部门未将债务收支纳入部门预算的；
　　（三）违反规定，擅自出具担保的；
　　（四）虚报项目，骗取政府债务资金的；
　　（五）不向财政部门提供财务报表和债务报告的；
　　（六）配套资金不落实的；
　　（七）截留、挪用政府债务资金和偿债资金的；
　　（八）拒不偿还政府债务的。
　　第三十四条　财政部门及相关部门工作人员应当秉公执法，对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　　　　　　　　　　　　　　　第五章　附　　则
　　第三十五条　本办法由市财政局负责组织实施。
　　第三十六条　本办法自发布之日起施行。

论经济法的边缘

吕忠梅

所谓经济法的边缘，是指经济法学的研究范围，其核心是廓清经济法与民法、经济法与行政法的界限。这是经济法学理论研究的老问题，本文拟从新的视角对这一问题进行探索，以确定经济法学的研究领域。
一、问题的提出

过去经济法学理论研究，关于经济法的研究范围都是与研究者对经济法调整对象的界定紧密联系的。在此笔者将其称之为"调整对象说"。这一学说有多种观点①，其中最有代表性也最有优秀的观点是以划分经济法与民法、经济法与行政法的关系为前提，将它们之间的关系表述为既有密切联系又有区别的不同法律部门，然后确立经济法的独立地位②。这一理论，看似对经济法与民法、经济法与行政法的关系作了划分，但深入考察便不难发现：它并没有真正阐明经济法与民法、经济法与行政法的关系，也不可能划清它们的界限。这里明显的问题是：经济法的调整对象是什么？至今仍无统一认识。以一个不确定的概念来作为划分法律部门的标准，就不同学者所认识的不同的经济法的调整对象而言，经济法与民法、经济法与行政法的界限或经济法的范围绝非毫厘之差。

本文无意于批判或非难某种理论，且笔者也是调整对象说的赞成者。但是，这种研究方法作为一种既定模式，在一定程度上束缚了研究的深入，阻碍了纵深思维。因此，有必要跳出既定模式的简单框架。
笔者认为，现存的调整对象说在阐述经济法的独立性时，至少存在如下难题：
1、作为区分民法与经济法、行政法与经济法的的调整对象究竟是什么？是经济关系还是社会关系？这些关系的特点是什么？

2、经济关系能否分割？经济法与民法、行政法在调整经济关系时是共同调整还是分别调整？如果是共同调整，不同的法律部门划分以什么为标准？如果是分别调整，不同的法律部门又以什么为划分标准？
3、法律部门的分类与学科分类是否同一概念？以调整对象为标准所划分的法律部门是学理概念还是法律形式概念？
这些问题，都是十分艰难却又表现解决的经济法学基础理论问题。
二、调整对象与法律部门的划分
经济法具体的调整对象是什么，笔者将另文讨论，这里仅研究调整对象对于确立经济法部门即经济法学研究范围的意义。

调整对象说的基本观点是将经济法有无独立的调整对象作为经济法能否取得独立的法律部门的基本标志。综观经济法学理论研究的诸流派及观点，关于经济法的独立地位可分为两大派，即肯定派与否定派，但两大派的基本论据是一致的。否定派认为："经济法不是一个独立的法律部门，而是一个十分必要的法律学科。"因为"经济法没有统一的调整对象和方法，所以，无论是单个的经济法规或是这些经济法规的总合，都不能构成独立的法律部门"。"谁要想建立一个经济法部门，就必须指出这些经济法规在调整对象上的同类型，或者指出我国现阶段已产生了一种新的经济关系，并应找到在这种经济关系中起作用的特殊规律，找出不同于其他部门法的调整原则和方法。如果只是简单地把已经受到其他法律部门调整的诸种经济关系都归由经济法调整，并以此建立经济法部门，这不仅违背了唯物主义法学关于以社会关系本质属性作为划分部门法的基本理论，而且必然是以否定或者贬低其他部门法为代价的。"③肯定派则是以肯定经济法有独立的调整对象为国为依据，认为经济法是独立的法律部门。肯定派关于经济法的调整对象又有多种观点。但均认为经济法是调整一定经济关系的法律规范的总称。这里可以看到：无论哪个流派、哪种观点关于经济法的调整对象都反复使用了两个概念，即"社会关系"和"经济关系"，这两个概念是否可以等使用？它们的内涵与外延是否一致？确定它们的涵义直接关系到对经济法调整对象的界定，对于确定经济法的概念具有直接影响。

首先，我们考察一下"社会关系"。法理学认为："划分法律部门的标准，主要是法律所调整的不同的社会关系，即调整对象。社会关系即人们之间的相互关系，??不同的社会关系实际上是指社会的不同领域，涉及到经济、政治、文化、宗教、家庭、民族等各个领域。""社会关系涉及到各个领域，就是在某一个领域中，其范围也是十分广泛的。例如：经济领域就存在各种社会关系，绝非一个法律部门所能囊括的，除民法外，还有经济法、劳动法等。④"据此，社会关系的不同属性是划分法律部门的标准。那么，作为法律调整对象的社会关系应该是怎样的呢？是"法所调整的一定的能够体现为意志关系的具体的社会关系。"其特点为："一是一定范围的社会关系，是统治阶级认为最重要的，体现和反映国家、组织和个人重要利益的社会关系，而不是全部社会关系。二是可以体现为意志关系和意志行为的社会关系，是人们为了实现一定的目的而自觉努力的心理状态支配下所形成的社会关系和行为，而无意志的行为不能成为法律调整的对象。三是现实中具体存在的，具有明确的主体、客体和具体权利义务的社会关系，而抽象的、观念的社会关系是不能成为法律的调整对象的。⑤"至此可以认为，作为经济法调整对象的社会关系也应具备上述特征。

其次，我们再来考察一下"经济关系"。在马克思主义政治经济学中，经济关系是人们在以生产、分配、交换、消费为基本内容的经济活动中结成的社会关系。马克思将经济关系或生产关系的产生论述为："人们在生产中不仅仅同自然界发生关系，他们如果不以一定方式结合起来共同活动和互相交换其活动，便不能进行生产。为了进行生产，人们便发生一定的联系和关系，只有在社会关系的范围内，才会有他们对自然界的关系。⑥"斯大林则对经济关系的内容作了如下说明："生产关系，即经济关系，这里包括：（1）生产资料所有制形式；（2）由此产生的各种不同社会集团在生产中的地位以及他们的相互关系，或如马克思所说的'互相交换其活动'；（3）完全以它们为转移的产品分配形式。⑦"显然，在马克思主义政治经济学中经济关系就是指社会关系。但在现代西方经济学中，经济关系却是一个纯粹的经济学概念，它所反映的是经济运行规律或诸经济因素间的相关性以及资源配置的客观要求⑧。这时的经济关系绝不是社会关系。

根据以上考察可以认为，"社会关系"与"经济关系"在法学中和马克思主义政治经济学及西方经济学中都是有明确涵义的，似乎可以肯定：马克思主义政治经济学、西方经济学的某些概念与法学中的概念是不应该也不能混同的。正如所有制与所有权在经济学与法学上的涵义一样，它们分属不同的范畴，政治经济学、西方经济学中的经济关系均不是法学上的社会关系。然而，在诸多经济法理论研究中却出现了这些概念混同的现象，使人们难以理解某一概念的真正涵义和范畴，如有的学者对经济法的调整对象作了如下表述："经济法的调整对象是一定的经济关系。""而经济关系包括生产关系和具体的社会关系两种，""由于生产关系是不以人们意志为转移的，所以经济法对于它无从调整，作为经济法调整对象的一定经济关系，是存在于社会再生产过程中，受生产关系制约的一定范围的具体的经济关系。⑨"这里的"经济关系"显然是指社会关系，但按马克思主义政治经济学，经济关系就是生产关系。那么，根据以上观点，具体的经济关系如何产生？它又如何与生产关系相区别？既然经济法不调整生产关系，那么它调整的又是什么关系呢？以上种种均反应出概念使用方面没有划清范畴或学科的问题。

根据法学理论，法律是调整一定社会关系的法律规范的总和，马克思主义政治经济学上的经济关系或生产关系作为一种物质关系是不以人的意志为转移的本原关系，它不具备法律所调整的社会关系的意志性和具体性特征，人们无法通过自觉的行为来对其加以支配，因而不能成为法律的调整对象。而西方经济学上的经济关系则根本不是社会关系。因此，法律不可能对经济关系进行调整，基本的经济关系也是无从分割的。任何法律部门都是基于经济关系的要求而产生，法律的目的也都在于对经济关系加以保护和促进；但产生于经济关系之上的社会关系则是可以分割的，因为不同社会关系的利益不同、人们为实现一定目的而自觉努力的心理状态或意志作用不同而可以加以区别。法律调整的直接对象是社会关系参加者的意志行为，所以，作为区分法律部门标准的调整对象也不是社会关系本身，而是一定社会条件下某一类社会关系对于统治阶级而言能够实现的不同意志和利益。

假如问题仅止于此，似乎上述结论便可以解决经济法与其它部门法的关系问题。因为经济法的调整对象是一定的社会关系，这类社会关系由于其参加者的意志行为或更为准确地说是统治阶级的意志具有规制性、效益性特征而区别于其它法律部门。但是，跳出经济法部门的窠臼，我们便产生了新的疑问：

──如果说调整对象是划分法律部门的基本标准，而社会关系的基本属性是划分的基本依据，那么，我国法律体系中的现有法律部门是否均以此为标准进行划分的？刑法是根据什么成为独立的法律部门的？

──经济关系不可分割，出现了诸法律部门共同调整的现象，但这些法律在共同调整过程中的关系应该是怎样的？如民法、经济法、行政法这些部门间的区别和联系到底是什么？

──诸多学说认为调整方法可以作为划分法律部门的补充标准，通常认为调整方法是指法律在调整社会关系时用以影响社会关系的手段和方式，还包括对某一类社会关系的主体以及这种主体所具有的权利和义务的确立⑩。调整方法直接反应了统治阶级对某一类社会关系的保护程度，仍是社会关系的意志性的基本要求，它作为划分法律部门的标准并不能发挥作用，也没有必要在调整对象以外再确立一个什么新的标准。现在的问题是：某一类法律规范是基于什么而能够归结为一个法律部门的？除了社会关系的要求以外还有没有法律自身的原因？
三、方法论的转变
上述研究表明，经济法的理论研究在方法上还比较单一和孤立，这种方法已远远不能适应现代化的要求，因而，必须实现方法论的转变。

经济法学尤其是经济法基础理论研究是从经济法律规范的共同性着眼，抽象其中的普遍运动规律的学科，它作为法学的一个分支学科必须接受法学基础理论的指导；同时作为直接对经济行为进行规制的学科，与经济学又有着密切的联系。因此，进行经济法学的研究必须要开拓视野，正确处理法学、经济法学与经济学的关系。

首先，必须把握经济法学理论研究的基点，站在经济法庞大而具体的法规群之上，研究经济法律规范的基本共性，注重经济法规范系统的运动规律及其普遍联系，不拘泥于具体法律法规。

其次，必须转变观念，改变狭隘的纯粹法学的方法论，将经济法系统放到社会经济生活的整体中去考察，放到整个国家法律系统中去考察，并由此展开去研究经济法律规范产生和发展的规律，发现它们与相关部门的区别与联系，并界定其学科边缘。如果割断经济法与整个法律体系的联系，必然会使经济法理论研究在本质上形成断层，难以突破经济法理论研究的简单框架而使其深化。

其三，必须注重对经济法律规范自身运动规律的研究。经济法律规范通过对经济行为的规制而实现对一定社会关系的调整，实现建立和维护社会经济秩序的职能。任何法律都是对已经形成的社会关系的规范，但这种规范绝不是随心所欲和杂乱无章的，它既决定于规范这类社会关系的统治阶级的物质生活条件，同时也受制于规范这类社会关系的法哲学、法道德、法文化等因素。尤其是产生某一类法律规范的法哲学基础因其直接关系到对这一类规范的基本属性的认识而更为重要。因而，经济法学也必须研究经济法规范的自身运动规律，研究经济法规范产生的哲学、经济学基础。过去的经济法理论研究坚持经济法学与经济学紧密联系的观点，这无疑是正确的。但紧密联系绝不等于"三分经济加七分法律"或"七分经济加三分法律"，将经济学的概念、术语或理论体系简单地移植于法律顾体系之上。经济法理论必须体现法学的属性，必须是用"法言法语"来对经济行为进行描述；同时，经济法学理论研究绝不是过去已形成的法学研究成果的拼凑，它必须是反映经济法与经济学的相互联系和彼此转化规律的学科，因而有必要对经济法学科进行哲学研究，以确立其法哲学基础。过去，正是由于缺乏这些基础研究，使得经济法学成为民法理论与行政法理论的拼凑物，缺乏自身的基本范畴和基本理论体系。
基于以上认识，我们认为：在研究经济法的概念问题，尤其是界定经济法与民法、行政法的关系时，必须把握如下几点：

1、在社会经济生活高度发达而且日益复杂化的今天，法律所调整的社会关系也日益复杂，法律所调整的方式和程度也随之复杂和纷繁，为了用不同的调整方式调整不同属性的社会关系，法律规范必须有所分工，这种分工使得法律部门的分类更加细化，这时在运用调整对象理论划分法律部门时必须对调整对象本身进行更为深入的研究及其论证，从多方面揭示其属性。