铁道部


铁路房屋建筑物大修维修规则
1992年10月1日，铁道部

1．总 则
1．1 铁路房屋、建筑物是保证运输生产和职工居住的重要物质条件，其产权属房产建筑段。房产建筑段应集中力量做好房建设备的管理和养护工作，修好管好房屋、建筑物是房建部门的主要职责。
1．2 房建设备养护和管理工作，应贯彻“坚持预防为主，实行全面养护，重点整治病害，逐步改善条件，确保使用安全”的工作方针。
1．3 房建部门是保证铁路运输安全生产的直接单位，其工作是铁路运输生产不可缺少的一个组成部分。
1．4 为指导全路运营房建部门的房屋、建筑物的养护工作，特制定本规则，自一九九二年十月一日起施行。
2．组织机构和职责
2．1 房建设备管理工作实行“统一领导，分级管理”的原则。铁路局房产建筑处在局长领导下，贯彻上级有关文件，制定有关规章制度，指导全局房建设备管理工作；分局房产建筑科在分局长领导下，贯彻上级有关文件，组织房产建筑段对房建设备进行技术管理和经济管理；房产建筑段具体执行路局和分局有关指令和要求，搞好房建设备的管修工作，确保安全使用。
2．2 房产建筑段的设置，应根据房屋建筑物数量、分布情况及线路里程等确定。房建设备集中的地区，房产建筑段管辖房屋建筑物数量不宜超过120万换算平方米；沿线房产建筑段，管辖房屋建筑物数量不宜超过80万换算平方米，管辖线路不宜超过800ｋｍ。
2．3 房产建筑段实行段、领工区（分段）、工区三级管理或段、工区两级管理。每个领工区管辖3～4个工区。每个工区管辖房建设备数量：地区的一般为8～12万换算平方米；沿线的一般为4～8万换算平方米。
根据需要也可设置各种专业的和综合的领工区、工区。
大修领工区（大修队）根据大修任务的大小和专业性质，分设若干个大修工区。
2．4 房产建筑段的大修、维修生产人员，按大修、维修生产任务量核定。定员标准按部现行规定执行。
大型站舍的维修定员标准应按实际情况核定后予以增加。
污水提升站及取暖锅炉房焚火定员按各局实际情况核定增加人员。
3．设备管理
3．1 管理范围：房产建筑段负责管理和养护维修已经验收接管并办理固资移交的房屋建筑物及其附属设备。
3．2 管理分工
3．2．1 给水设备
3．2．1．1 凡房产建筑段接管的房屋，在房屋外部的管道、水栓由其他单位或地方供水单位负责管理；在房屋内部的管道、水栓由房产建筑段负责管理。其分界点为室外水表或第一个阀门井。水表或阀门井以内（不包括水表或阀门及井）由房产建筑段管理；以外由其他单位或地方供水单位管理。无水表或阀门时，以距墙5ｍ为界。
3．2．1．2 室内各种生产专用管路及设施由使用单位自行管理。
3．2．1．3 各生产单位自建的独立给水设备和由路外水源直接供给生活、生产用水的给水设备，不论室内、室外均由使用单位管理。
3．2．1．4 室内消火栓的水笼带、水枪等设备由使用单位管理。
3．2．2 排水设备
3．2．2．1 凡房建部门管理的房屋建筑物的附属排水设备、公用排水系统、公用污水提升站等，原则上由房产建筑段管理。但下列设备由使用单位自行管理。
ａ．水塔（槽）、水鹤、灰坑、检查坑、转盘、落轮坑以及室外客车给水栓的专用排水设备；
ｂ．各单位的污水处理系统与排水系统及连通的渗水井；
ｃ．线路、站场排水设备；
ｄ．各种生产专用排水设备。
上述排水的分界，如排入房产建筑段所管的排水系统内（须事先征得同意），则以排入处（井）为界，井及井以下部分由房产建筑段管理。
3．2．3 电照设备
3．2．3．1 凡房建部门管理的房屋室内电照设备原则上由房产建筑段管理。如室内照明设备、电器等配线、插座等。但霓虹灯、灯泡、日光灯具、专用生产作业电照、节日装饰电照、文化宫俱乐部等舞台配光、电铃及配线、36Ｖ以下的配电和空调设施、烟火报警器等由使用单位自行管理。
3．2．3．2 室内动力配电设施、动力照明混合配电设施由其他单位或使用单位管理。
3．2．3．3 室外电照由其他单位或使用单位管理。室外电照包括与房屋无关的露天照明，如：站场、车站广场、无盖天桥、上冰台、煤台、住宅区道路、游泳池、灯光球场、露天体育场、花园、铁路桥上及其它露天场所安装的各种照明。
3．2．3．4 室内供电分界
ａ．铁路供电，用架空引入者，以建筑物上第一个横担分界，横担以外由其他单位负责管理；横担至房侧（包括建筑物上的横担绝缘子）由房产建筑段管理。用电缆引入者，其分界点为电缆终端头。
ｂ．地方供电，按所处地区规定办理。
3．2．4 暖气设备
3．2．4．1 暖气设备，包括专供采暖的锅炉及其附属设备，原则上由房产建筑段管理。
3．2．4．2 专为生产、业务用的锅炉及其附属设备和管路，由使用单位管理，如机务段、车辆段、浴池、医院等单位的生产、业务部门用锅炉及其附属设备、管路等。
3．2．4．3 平时为生产、业务用的，冬季兼供暖用的锅炉及其附属设备和管路，由使用单位管理。
3．2．4．4 各单位自行安装的土锅炉、土暖气及其附属设备由使用单位管理。
3．2．4．5 有独立生产供暖锅炉的单位，如机务、车辆、保温段等单位的采暖锅炉和采暖系统均由使用单位自行管理。
3．2．5 本规则未包括的设备分工，由各铁路局自定报部核备。
3．3 设备分类
3．3．1 房屋
3．3．1．1 生产房屋：指与客货运输直接有关的各种房屋，和为铁路运输服务的各种设备制造、修理、加工等直接有关的各种房屋，及为存放设备、材料及物品的各种房屋。
3．3．1．2 办公房屋：指站段级及其以上单位专门为办公用的各种房屋。
3．3．1．3 住宅房屋：指职工和家属住宅。
3．3．1．4 宿舍房屋：指地区性的单身宿舍。
3．3．1．5 其它房屋：指上述1～4项房屋以外的各种房屋。
3．3．2 建筑物分为站场建筑物和公共建筑物。
3．3．2．1 站场建筑物：指旅客站台、货物站台、旅客天桥、地道、客货风雨棚、车站广场、站名牌、上冰台等。
3．3．2．2 公共建筑物：指道路、广场、防空洞、架空走道、闸门井、检查井、独立烟囱、生活水塔等。
3．4 设备检查
3．4．1 春（秋）季大检查：每年由房产建筑段长及总工程师主持，组织技术人员、维修人员，并邀请使用单位及有关代表参加，对房屋、建筑物进行一次全面大检查。房产建筑段长必须重点参加实地检查。春（秋）季大检查范围包括全部房屋、建筑物的技术状态和使用情况，特别注意容易被忽略的隐蔽部分。确有必要时可剖开检查。检查结果应逐栋逐件作成记录，填写房屋、建筑物病害报告表及技术状态等级表，并提出修缮措施和规则，按规定上报。
3．4．2 重点检查：对存在病害严重或需观测病害发展变化情况的房屋、建筑物，维修工区应根据具体情况，定期或不定期地进行重点检查，作成记录。根据节日和地区季节性特点，房产建筑段应组织有关人员对重点房屋、建筑物进行必要的检查、鉴定，并提出处理意见。
3．4．3 日常巡回检查：由检修人员对所管房建设备逐栋（件）按周期、路线进行检查。
3．5 设备技术状态评定
3．5．1 房屋
3．5．1．1 病害项目
ａ．倒塌危险：暂按建设部《危险房屋鉴定标准》（ＣＪ13ｋ 86）进行鉴定（见附件4）。
ｂ．严重漏雨：有下列情况之一者为严重漏雨。
屋面惯性漏雨：检修处理不了，需要翻修屋面，面积占整个屋面面积：平顶屋面占5％以上；坡屋面占10％以上。
虽经多次修理，但仍然没解决的惯性漏雨，需要新翻修者。
ｃ．严重腐蚀破裂变形：承重构件腐蚀变形严重，虽没达到建设部《危险房屋鉴定标准》（ＣＪ13ｋ 86）危险构件程度，但需整治或重点检查、观测病害发展情况，检修处理不了者。
ｄ．冻害、蚁害
冻害：基础、墙壁由于冻害发生裂缝并仍在发展或裂缝虽不发展，但发生裂缝较大，影响正常使用；
蚁害：房屋发现有白蚁蛀虫。
ｅ．潮湿返霜
室内地面、墙壁常年潮湿，影响使用；
室内墙壁、顶盖严重结霜凝水，影响使用；
地下室渗水、积水，影响使用。
ｆ．电照设备破损
电线破损、老化造成绝缘不良，有漏电现象，导线截面偏小，影响正常使用，需要全部或局部更换；灯头、开关、插座大量残缺破损，相线不进开关，影响安全使用；避雷设施失效，接地电阻超过当地标准。
ｇ．水暖设备破损
上下水道管路破损漏水，大片浸湿墙壁、楼地面；上下水道管路大量严重锈蚀；上下水道堵塞不通，需部分或全部翻修；暖（煤）气设备锈蚀漏气。
ｈ．其它破损
檐沟、水落管多数破烂或全部锈蚀；顶棚、墙壁抹灰（包括镶贴装修）多数大块破损剥落粘贴不牢，影响安全使用或观瞻，地面多处大片破损，影响使用；房屋四周地面排水不畅，散水、明沟大量破损；防火距离不合当地标准；门窗严重破损或普遍漏底失油；铁皮屋面普遍锈蚀。
3．5．1．2 房屋技术状态分为一级、二级、三级和危房。
ａ．一级：没有八项病害。
ｂ．二级：没有倒塌危险，严重漏雨，严重腐蚀破裂变形，其余病害不超过三项。
ｃ．三级：有严重漏雨，严重腐蚀破裂变形之一者，或其余病害超过三项。
ｄ．危房：有倒塌危险。
3．5．2 建筑物
3．5．2．1 等级划分：铁路站场、公共建筑物技术状态等级分为一级、二级、三级。
3．5．2．2 站场、公共建筑物技术状态的评定标准
ａ．站台
一级：不侵限（不侵入建筑接近限界），无病害。
二级：侵限但不影响二级超限货物列车安全通过，帽石及台墙有破损，站台面局部坑洼不平，但均不影响安全使用。
三级：严重侵限或有影响安全使用的各项病害。
ｂ．雨棚
一级：不侵限（不侵入建筑接近限界），无病害。
二级：侵限但不影响二级超限货物列车安全通过，有破损，漏雨，但不影响安全使用。
三级：严重侵限或有影响安全使用的各项病害。
ｃ．围墙、栅栏
一级：无病害。
二级：有腐蚀破损、变形及冻害等，但不影响安全使用。
三级：有倒塌危险，严重破损或影响安全使用。
ｄ．道路、广场
一级：无病害。
二级：有破损，局部坑洼不平或积水，但不影响安全使用。
三级：严重破损，大面积坑洼不平和积水，影响安全使用。
ｅ．站名牌
一级：无病害。
二级：有破损，牌面油漆局部剥落，但不影响安全使用。
三级：有严重破损或字迹不清，影响安全使用。
ｆ．排水沟管
一级：无病害。
二级：有破损，局部排水不畅，但不影响使用。
三级：严重破损，排水不畅，影响安全使用。
ｇ．独立烟囱
一级：无病害。
二级：有破损（腐蚀）变形（倾斜），但不影响安全使用。
三级：有倒塌危险，严重破损，影响安全使用。
ｈ．水表井、闸门井、检查井
一级：无病害。
二级：有破损（腐蚀）、漏水、冻害，但不影响安全使用。
三级：有严重破损、严重漏水，影响安全使用。
ｉ．蓄水池、生活用水塔
一级：无病害。
二级：有破损（腐蚀），漏水，但不影响安全使用。
三级：有严重破损，严重漏水，影响安全使用。
3．5．2．3 未列入主要站场、公共建筑物技术状态的评定方法中的其它设备，由各局参照本办法精神自定，报部备案。
3．6 技术资料管理
3．6．1 房产建筑段应建立下列资料，设专人管理，定期核对、修改补充，做到帐与实物相符。
3．6．1．1 各站区房屋建筑物平面位置图，显示房屋、建筑物、给排水、暖气等管道位置。
3．6．1．2 房屋建筑物技术台帐，显示数量、主要结构和技术特征、附属设备及必要的平面图。在房屋明显位置设置台帐标志。
3．6．1．3 技术档案，包括新建、改建、扩建、大修和抗震加固的竣工文件，以及历次病害观测、处理的技术资料。
3．6．2 房产建筑段和使用部门、建筑部门，对现有房屋建筑物需拆迁、报废时，应填写固定资产清理记录，按规定权限报送审批。报废的残值应由房产建筑段收回上缴。对已批准报废的固定资产，必须尽快拆除，任何部门不得以任何理由留用。
3．6．3 广泛开发应用计算机和现代工具，进行技术资料管理和信息传递。
3．7 设备安全
3．7．1 凡因房建部门工作失职造成的房屋建筑物事故，均为房产建筑部门的责任设备事故。
3．7．2 设备事故分为重大事故、大事故、一般事故。凡属下列条件之一者，均按此类事故处理。
ａ．重大事故
修复费用超过二万元者；造成使用单位一个月及以上不能正常工作者；造成人身死亡者或三人以上重伤者。
ｂ．大事故
修复费用在一万元以上者；造成使用单位15天及以上不能正常工作者；造成人身重伤者。
ｃ．一般事故
修复费用在一千元以上者；造成使用单位5天及以上不能正常工作者；造成人身一般轻伤者。
3．7．3 凡因房建设备造成的行车、火灾事故，按有关规定办理。
4．设备维修
维修是对房屋、建筑物在大修周期之间，对已发生和可能发生的破损、病害及时进行修理和预防，保持房屋、建筑物经常处于良好、合格状态。维修工作分为整修和检修。


4．1 维修工作范围
4．1．1 检修
ａ．负责管内巡回检查和日常零小破损修理，除春（秋）检外，应根据房屋、建筑物病害存在情况，制定巡回检修周期。
ｂ．掌握房屋设备的技术状态，发现病害及时处理和上报。
ｃ．对房建设备的使用进行技术监察。
ｄ．参加大修、整修和基建工程的竣工验收工作。
ｅ．做好季节性工作和危险房屋、建筑物的应急处理及观测工作。
ｆ．建立请修工作制度。
4．1．2 整修
整修是有计划地按周期对房屋、建筑物已发生和可能发生的破损、病害进行修理。
ａ．铁路局、分局根据管内房建设备状态，安排好整修计划，每年整修的数量应占设备总量的17％；连同大修一起计算，应占设备总数的20％左右，即五年左右轮修一遍。
ｂ．整修工作以整治病害、消除危险为主，对破损部分基本原样修好。在整修时根据使用需要，在力所能及的情况下，可适当改善条件。
4．2 施工管理
4．2．1 检修
ａ．在春（秋）检和重点检查中发现病害，应及时解决，如当时解决不了的，要制定计划报请上级处理。
ｂ．凡属事故、灾害造成的破损，应及时作应急处理。
ｃ．做好临时请修工作，健全请修工作记录及管理制度。
ｄ．季节性工作，应根据工作量和施工期限，先行安排，按期施工。
4．2．2 整修
ａ．整修按照批准的查勘单施工，尽量缩短户修时间。施工前，查勘人员应向工班进行技术交底，工长组织有关人员安排施工作业计划，做好劳力、材料、工具以及安全防护等各项准备工作，并制定完成计划措施。竣工后，应及时清理现场，办理交验，清退剩余材料。
ｂ．对漏查项目，应本着漏查不漏修的精神，一并修好，同时办理追加手续。
ｃ．整修施工中，水、暖、电、土建等工种应加强配合，一次修好。
5．设备大修
房建大修是对房屋、建筑物固定资产进行周期性修理，达到根治病害，恢复功能，延长使用年限。
5．1 大修工作范围
5．1．1 房屋建筑物结构破损、腐蚀，需要进行翻修或更换或因工作量大，维修解决不了的应列入大修，每年大修数量应占设备总量的3％左右。
5．1．2 房屋大修应以整体大修为主，但某项结构或附属设备破损严重，工作量大，而其它方面状态尚好，可做单项大修。
5．1．3 房屋建筑物大修时，可根据生产、生活的需要改善使用条件，简陋住宅大修时，原结构确无保留价值或影响城镇规划的，可以推倒重建、移地另建、合建。平房改楼、按户数增加面积，但不得超过当地标准。
5．2 计划的编制
5．2．1 房屋建筑物大修件名，由房建段提出。工区、领工区（分段）根据春（秋）检资料和日常掌握的技术状态，按照大修范围，提出大修建议件名报段，段组织有关人员进行复查。根据设备现状和考虑发展规划、地震设防要求，将每件大修工程的数量，破损程度，概算费用汇总编制建议计划，报分局、路局。
5．2．2 房产建筑段按分局、路局下达的计划，分轻重缓急和季节特点，编制年度大修工程计划，安排设计和施工。
5．3 大修设计
5．3．1 大修设计应严格掌握大修范围和计划金额，认真查勘，精心设计，一次修好，并要充分利用旧料和原有构、部件，有条件的尽量采用新结构、新材料、新技术、提高大修设计质量。
5．3．2 大修工程设计文件应按分管权限办理审批。
5．4 施工管理
5．4．1 开工前，设计人员须向大修施工队进行技术交底，使其明确设计意图，工程内容和主要工程项目的技术要求。施工负责人应全面熟悉设计文件，编制施工组织计划，大修工程开、竣工要有报告，变更设计要有批准手续，竣工后，应清理好现场，整理竣工文件。
5．4．2 施工中严格遵守各项安全技术操作规程和作业标准，杜绝违章作业。确保人身和设备安全。
5．5 检查和验收
5．5．1 大修工程的检查和验收，按本文第六章“房屋建筑物大、维修工程竣工验收办法”及附件2“房屋建筑物大、维修工程竣工验收标准”办理。对推倒重建工程按国标《建筑安装工程质量检验评定标准》规定办理。
5．5．2 要把全面质量管理的方法贯彻到全员和施工的全过程，上道工序对下道工序负责，下道工序要对上道工序进行检验，认真执行“三检三验制”要把不合格项目消灭在施工过程中。
5．5．3 施工前，应对原材料进行质量检验，构配件要有出厂合格证。隐蔽工程应经有关技术人员和施工负责人员共同检查签认合格后，方可覆盖。
5．5．4 工程完工后，由施工单位组织初验，确认合格并备齐竣工交接文件后，报请分局、路局验收。对已交工的工程，要实行质量回访制度。
6．房屋建筑物大修、维修竣工验收办法
6．1 验收办法
6．1．1 房屋、建筑物大修工程由批准设计文件的单位负责，维修中的整修工程（以下简称整修）由房产建筑段负责，组织施工、养护单位并邀请用户征求意见进行竣工验收。属于拆除重建、移地另建，以及平房改楼等基建性质的“大修”工程，应按国家《建筑安装工程质量检验评定标准》进行竣工验收。维修中的检修工作的验收，由各局自行规定。
6．1．2 已报竣工的大、整修工程，施工单位应及时整理好竣工交接文件。竣工交接文件包括：
ａ．设计文件或查勘单及变更记录；
ｂ．竣工图（施工变动不大者，可利用设计图修改，原无设计图，只有设计或施工说明者，可免交竣工图）；
ｃ．隐蔽工程检查评定质量记录；
ｄ．材料、构配件出厂合格证、试验报告等；
ｅ．设备测试记录、开竣工报告、施工小结、施工日志、防、灭白蚁记录、施工许可证、地亩资料等。
6．1．3 大修和整修工程均应根据附件2验收标准（含检查数量及检验方法），对所做工程的可评项目逐项进行检验，评定质量是否合格，然后据以评定整件工程的质量。
6．1．4 工程项目质量分为“合格”与“不合格”两个等级；整件工程分为“优良”、“合格”、“不合格”三个等级。
6．1．4．1 工程项目质量符合下列条件的，评为合格：
ａ．主要项目，即标准中采用“必须”、“不得”用词的条文，均需全部符合附件2标准的规定；
ｂ．一般项目，即标准中采用“应”、“不应”用词的条文，均应基本符合附件2标准的规定；
ｃ．有定量标准的项目，在抽查点数中有75％及以上的数据达到要求，且不合要求的数据对安全使用无不良后果，对艺术造型无显著缺陷。
6．1．4．2 整件工程质量符合下列条件的，评为合格：
ａ．合格工程项目工数之和（大修按预算，整修按查勘单的计划用工，以下同）占检验工程项目工数之和的75％及以上，不到90％者；
ｂ．合格工程项目数占检验工程项目的75％及以上，不到90％者；
ｃ．主要工程项目（承重结构、屋面、防水及水、暖、电系统等项目）均达到合格者。
6．1．4．3 整件工程质量符合下列条件的，评为优良；
ａ．合格工程项目工数之和占检验工程项目工数之和的90％及以上者；
ｂ．合格工程项目数占检验工程项目的90％及以上者；
ｃ．主要工程项目（承重结构、屋面、防水及水、暖、电系统待项目）均达到合格者。
6．1．5 验收时，发现下列病害之一的，其病害存在原因，属查勘设计者的责任，不评质量，修好后另报另验；属施工单位的责任，整件工程，评为不合格。
ａ．承重结构、构件有倒塌或坍塌危险（判断可按《危险房屋鉴定标准》（ＣＪ13－86鉴定）；
ｂ．屋面漏雨，需要局部翻修或串瓦；
ｃ．烟囱、火炕、火墙、炉灶等设备，防火距离不合当地标准；
ｄ．电线、灯头、闸刀、开关破损残缺，开关未切断相线，容易引起触电或着火；
ｅ．站台、雨棚侵入建筑接近限界。
6．1．5．1 对于只进行水、暖、电、屋面、门窗、地坪等单项大修的房屋，仅按所做项目检验评定质量；经检查鉴定属于急需而未列入大修或更新改造的房屋、建筑物，整修后也只按所做项目检验评定质量。
6．1．5．2 凡预算查勘单中列的工程项目，施工中擅自削减或漏做者；该工程项目的质量评为不合格。
6．1．6 对评为不合格的工程项目，验收中应作出处理决定，作为缺点或进行修理或加固补强或返工重做，并需在验收记录上注明“××项目不合格，作为缺点”或“××项目不合格，进行修理”等。整件工程评为不合格的，在未修到合格前，不得办理验收交接。
7．设备使用与保管爱护
7．1 铁路房屋、建筑物，在铁路固定资产总值中占有较大比重，加强对这些资产的爱护保管，合理使用有着重大意义。作为产权单位的房产建筑段应负有养护和监督使用的责任。
7．2 各使用单位和住户，对所使用的房建设备负有保管和爱护之责。房管部门和使用单位应经常教育职工和家属精心使用和爱护，并建立切实可行的使用保管制度，防止人为破损。
7．3 各使用单位和住户，对所使用的房建设备，未经房产建筑段同意不得做如下改动：
7．3．1 不得增减或拆改房屋、建筑物各项结构和固定设备。如墙壁、门窗、火炕、火墙、烟囱、电照、暖气、上下水道及卫生设备等。
7．3．2 不得利用屋架、梁、柱、搁栅、檀条、龙骨等构件悬挂重物、安装动力设备，在屋面上或顶棚内堆放杂物，安装设备，在楼地面、阳台上堆积超过容许荷重的物品。
7．3．3 不得在原有房屋、建筑物顶上及周围搭盖小房，私砌围墙，阻碍交通及压堵上下水道等。
7．3．4 不得在房屋、建筑物周围挖坑取土，以及做危及房屋建筑物安全的设施。
7．4 各使用及建设单位如需拆除报废房建设备时，需经房建部门技术鉴定并签署意见，按规定办理固资报废手续后，方可进行。使用单位不得擅自处理。
7．5 各使用单位和住户，凡违反上述各项规定者，造成房建设备损坏时，应负责赔偿。赔偿的金额，按其损坏程度，根据现行工料定额加间接费用核算。如使用单位和住户借故拖延和拒不赔偿时，房产建筑段可采取必要措施直至停止使用，同时将情况报告上级，进行处理。
7．6 对保管、爱护房建设备成绩显著的单位和个人予以表扬，并给予适当物质奖励。
7．7 各使用单位和住户，不得以任何借口阻拦房产建筑段的大修及整修工作。
7．8 房产建筑段对危及安全的房建设备，在紧急情况下，有权停止使用，随时向上级报告，同时应采取处理措施。对日常危险房建设备的管理。按“铁路危险房屋建筑物管理办法”办理。（见附件3）
7．9 利用铁路站舍、房屋搞三产或多种经营，以及在房建设备上搭设广告牌等设施，应征得房建段的同意，并按期缴纳房屋使用和维修费，收费标准由各局根据实际情况制定。
7．10 上述规定，由铁路局、分局主管房建工作的副局长负责监督执行。
8．附 则
8．1 各铁路局房产建筑部门可依据本规则，结合各局实际情况制定实施细则，并报铁道部核备。
8．2 房屋建筑物的自管单位可参照本规则执行。
8．3 本规则由铁道部工务局负责解释。
（附件略）


农地承包权的历史考察及法律问题

?肆? * 薛金华
（山东科技大学工程学院, 山东服装学院 山东　泰安 271021）


摘要：随着《农村土地承包法》的颁布，农村土地承包经营权的相关问题再一次成为法学界争论的焦点。土地承包经营权是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现，是具有中国特色的一种新型权利。在本文中作者将通过对土地承包经营权的历史性考察，以期对我国土地承包经营权相关立法和司法提供参考。
关键字：农地承包权 家庭联产承包责任制 历史考察
Historical Investigation and Law Problem of Right to Contract for the Rural Land
Si Lian-tao Xue Jin-hua
(Collage of engineering, Shandong University of science and technology, Shandong Collage of clothing, Tai’an, Shandong 271021,China)
Abstract：With the promulgation of the Law of the Contract for Rural Land, the relative problems have become an issue once more. Right to contract for rural land is the specific reflection of the household contract responsibility system on the law. It is a new type of right with Chinese character. In this essay, the author will draw some relative conclusions through historical Investigation on right to contract for rural land . So that it will provide some suggestions on legislation and judicature.
Key words：Contracting right to rural land; Household responsibility system; Historical investigation
　
土地是人类最宝贵的自然资源，是人类社会赖以生存和发展的物质基础。“是一切生产和一切存在的源泉”，[1]“土地是大多数其他财产的来源，谁控制了土地谁就控制了人类的未来”。[2]因此，土地问题不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题。也正是基于此，世界各国都十分重视有关土地制度的立法。我国是一个人口众多，而土地资源（尤其是耕地资源）相对贫乏的国家，故加强我国土地资源的法律保护，十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地成为我国的基本国策。在坚持农地承包关系的前提下,如何根据中国农村的实际情况,安排相关的法律制度,是关系九亿农民根本利益的重大历史课题。我们认为，根据我国土地制度的具体国情我国进行土地制度的立法和相关法律制度的完善，首要的，也是最根本的就是正确认识和理解土地承包经营权的相关问题。
一、对农村土地承包经营权的历史性考察
历史考察的方法是一切科学研究的重要方法。一切社会现象都有其产生和发展的历史，历史是昨天的现状，而今天又是明天的历史。这一规律就告诉我们，无论研究任何社会现象都不能割断纵向的历史性联系，否则就可能导致片面的观点和形而上学的结论。正如列宁所指出的那样：“为了解决社会科学问题，为了真正获得正确处理这个问题的本领而不被一大堆细节和各种争执意见所迷惑，为了用科学的眼光来观察这个问题，最可靠、最必需、最重要的就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展过程中经历了那些主要阶段，并根据他的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”[3]因为农村土地承包经营权是农村家庭联产承包责任制的法律化，所以我们应当从考察农村家庭联产承包责任制的历史考察谈起。
我国农村实行家庭联产承包责任制有其历史必然性。在农村实行家庭联产承包责任制是安徽凤阳小岗村农民的伟大创造，是建国以后我国经济发展过程中为数不多的一次自下而上的需求诱致性制度变迁。1982年中共中央（1）号文件为包产到户、包干到户正式命名，为几年来无休止的姓资姓社的争论作了评价：“都是社会主义集体经济的生产责任制。”从而从政策的角度给这一民间供应制度予以合理定位。在此基础上，1986年第六届全国人大第四次会议上通过的《民法通则》以及后来的《土地管理法》和《农业法》中对此作了明确规定。从而通过强制供给性的制度变迁实现了农村实行家庭联产承包责任制的国家意志性，而农村实行家庭联产承包责任制的法律化则是农村土地承包经营权产生和形成的必然途径。
二、农村土地承包经营权的法律体系及特征
从法理上看，法律体系是指在某一法律系统的整体与部分之间，以及各子系统之间相互影响、相互作用的关系。研究法律体系具有十分重要的意义，只有研究法律体系，才能够从各项相互联系的法律制度中找到相关依据，从而为该法律体系化奠定基础。农村土地承包经营权是农村土地制度的核心。因此，我们研究农村土地承包经营权应当从其法律制度的体系着手。农村土地承包经营权的法律制度体系就是农村土地承包经营权在各种法律规范中的具体组织和结构体现，在我国其法律体系如下：
第一，《宪法》。我国《宪法》第十条第一、二款规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”；第四、五款规定，“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”以上规定是农村土地承包经营权形成的根本前提。我国土地公有的性质决定了国家和集体不能亲自从事生产和经营活动，而只能把土地使用权出让或承包给个人和组织。而农村土地承包经营权正是在农户承包集体所有的土地或国家所有而由集体使用的土地的基础上形成的一种新型权利。
第二，《民法通则》。我国《民法通则》第80条第二款规定，“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律和合同规定。” 土地承包经营权受法律保护之标的为集体所有的土地或国家所有而由集体使用的土地，并且指出土地承包经营权受法律保护。
第三，《土地管理法》。我国《土地管理法》第十四条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包期限为三十年，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民土地承包经营权受法律保护。”这一规定从微观角度进一步细化了土地承包经营权的主体、内容和期限问题。
第四，《农业法》。我国《农业法》规定，“集体所有的或者国家所有由农业集体使用的土地……可以由个人或集体承包从事农业生产。……个人或集体的承包经营权受法律保护。”该规定主要是从农业生产方面使农村土地承包经营权具体化。
第五，《农村土地承包法》。第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》是对农村土地承包经营权作了详细具体的规定，其中涉及承包方的权利和义务、土地承包经营权的保护 以及土地承包经营权的流转 等相关问题。
从农村土地承包经营权的法律制度体系中，我们可以发现农村土地承包经营权是指个人、集体或者其他组织因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产和其他经营项目，在法律规定或合同约定的范围内对集体所有或国家所有由集体使用的土地进行占有、使用、收益和限制处分的权利。其法律特征如下：
第一，农村土地承包经营权是基于土地承包合同而形成的一种权利。农村土地承包经营权与农村土地制度改革以前的土地使用制度不同，它并非产生于国家授权的行政机关的行政指令，而是基于发包的农村集体经济组织和承包人之间依法签订的农村土地承包经营合同。《农村土地承包法》第二十一条明确规定，“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”在合同中不仅规定了承包人的土地承包经营权的具体内容，而且规定了所应当承担的相应义务。
第二，农村土地承包经营权是一种派生的权利，即农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。农村土地承包经营权是农村集体经济组织代表全体农民行使土地所有权之处分权或国有土地使用权人行使处分权的结果，如果没有集体经济组织或国有土地使用权人的同意，则承包合同的协议难以形成，农村土地承包经营权更无从产生。
第三，农村土地承包经营权人在享有相应权利的同时必须履行一定义务。例如，农村土地承包经营权人不得违反法律和合同规定，对土地进行破坏性经营；维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法交纳农业税款、村集体提留和乡统筹款；依法承担农村义务工和劳动积累工等。
第四，农村土地承包经营权有一定存续期限。农村土地承包经营权的存续期限是指土地承包经营权在多长时间内是具有法律效力的。期限问题对于土地承包合同双方来说是十分重要的，若土地承包经营权承包期限过短，就会产生承包方对土地进行掠夺式的破坏性经营，不利于农村经济的稳定和持续性发展。此外，承包方长期投资的积极性和主动性都会受到不同程度的负面影响。鉴于此，有的学者主张实行土地承包经营权无期限制度。[4]我们认为，如果土地承包经营权期限实行无期限的制度，则作为土地所有者的农村集体经济组织的所有权或者国家所有而集体使用的使用权就会虚空化，而土地承包经营权也就成为一种不是土地所用权的土地所用权。根据现阶段土地利用的现状和世界上其他国家相关土地法律制度的规定，中共中央1984年（1）号文件规定土地承包期一般在十五年以上。果林承包期限在三十年以上，荒地垦殖、荒山造林及滩涂治理在45年至50年以上。我国《土地管理法》则以法律的形式使上述政策法律化，“农民集体所用的土地由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业和渔业生产土地承包期限为30年。”[5] 《农村土地承包法》第二十条规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”
第五，土地承包经营权包括四项权能，即占有权、使用权、收益权和限制处分权。对于前三项权能，学界争议不大，但对于土地承包经营权是否包括处分权能，却是或仁或智。有人认为，土地承包经营权人目前没有处分权，今后也不应包括该项权能。还有人认为，从农村土地使用制度的改革和发展来看，土地承包经营权应该包括处分权。我们基本同意后一种观点，我们主张在特地条件下土地承包经营权人可以享有部分处分权。随着社会主义市场经济的发展，对农业生产要素尤其是土地资源，实行市场配置以及规模经营的需求越来越迫切。而我国实行的是土地公有制，即社会主义全民所有和农村集体所有。这一所有制性质决定了土地所有权不能象西方国家土地私有制体系下的自由流转。我国《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》都明文规定，禁止任何形式非法转让土地所有权。在国家严格控制土地所有权和市场对土地资源迫切需求的长期博奕过程中，必然要有一种准所有权参与市场土地资源的配置。于是公权塑造私权的结果——土地承包经营权的产生，在这种意义上说，土地承包经营权人不仅具有自己使用和收益的权能，而且享有进行流转处分的权能。因此，我国在制定《农村土地承包法》时对土地承包经营权的流转处分进行了具体规定。综上所述，土地承包经营权人享有一定范围的土地承包经营权的处分权。
三、土地承包经营权的现状分析及发展预测
如前所述，土地承包经营权是家庭联产承包责任制在法律上的具体表现。因此，考查我国的土地承包经营权的现状，必须从我国现阶段的家庭联产承包责任制的现状谈起。
实践早已证明，家庭联产承包责任制这种农地利用制度的安排是十分成功的。一种制度的安排在一段时间内可能是有效率的，但这并不意味着该制度的安排是一劳永逸的。通常情况下，制度需要在经济发展过程中不断进行修补和完善，只有这样才能保持制度的边际效用不下降。据此，我们可以预言，家庭联产承包责任制不可能是我国农地制度变迁的最终归宿。随着农村市场经济的进一步发展，家庭联产承包责任制必然会被一种全新的、效率更高的制度安排所代替。当前阶段，我国家庭联产承包责任制呈现出多元化的变迁模式：（1）两田制。这种模式适合于农村土地资源相对富足的地区，它的基本做法是将土地分成两部分，一部分是按农村人口数量平分的“口粮田”，其设立的主要目的是保障农民的基本生存需求，具有保障职能；另一部分是“承包田”，其设立的目的是满足农村市场经济发展对土地资源规模经营的需求。在这种体制模式下，两类土地的土地承包经营权内容是不同的。基于“口粮田”的土地承包经营权包含了更多的纯受益内容，承包人负担轻，经营风险小，但收益较少；而基于“承包田”的土地承包经营权人除了享有占有、使用、收益和部分处分权能外，还承担相当的义务。这部分土地除了负担农业税外，还要分担集体的提留和租金，完成订购任务。（2）规模经营。这种承包经营方式主要是发生在农村市场经济发展比较充分，第三产业相对发达的地区。例如，在浙江温州的农村地区，由于个体私营经济十分发达，农民的收入支柱不再是农业，大批的农业劳动力转入非农业，农户之间出现了频繁转包现象。在这种体制模式下，承包人所享有的土地承包经营权的财产权部分（即对所承包土地的占有、使用、收益权能），在保留其土地承包经营权身份权和取得权利继受人相应补偿的条件下进行流转。（3）湄潭模式。这种模式以贵州湄潭县为主要代表。其主要内容是：第一，稳定土地承包关系，实行“增人不增田，减人不见田”。第二，延长土地承包期，从1994年起耕地承包期延长50年，非耕地延长60年。第三，农民有权转让、抵押、转包其土地承包经营权，有权以土地承包经营权入股，土地承包经营权在承包期内允许继承，但继承者限于农业人口。该模式比较好的解决了土地频繁调整对土地利用效率不高的问题，目前中央有关政策对这一模式均持支持态度。我们认为该模式虽然能够稳定土地利用关系，有利于在市场机制下有效配置资源，但是其缺陷显而易见。“增人不增田，减人不见田”原则无疑排除了土地承包经营权的身份权属性，新增农业人口在无法通过合法途径获得土地承包经营权的情况下，必然会选择非法的方式，从而不利于农村社会秩序的稳定。
尽管我国目前存在多种农村土地承包经营权的具体运作方式，各种模式之间可以相互借鉴但不能照抄照搬。对土地承包经营权的分析亦不能仅从抽象的理论出发，更为重要的是要结合各地的特殊情况，摸索适合本地区经济发展状况和土地利用现状的土地承包经营权的具体实现形式。土地承包经营权是一种财产性的权利，但我们也不能忽视其身份性权利的属性，即它是与农业人口的特殊身份紧密相连的。这客观上就要求立法机关在制定《物权法》和《农村土地承包经营权流转法》或其他相关法律、法规时，应当充分考虑我国土地利用的具体现状，从宏观上对土地承包经营权作原则性规定，但不宜对具体环节面面具到，即所谓“宜粗不宜细” 土地承包经营权法定化是一种意义重大的举措，但却不宜绝对化，那种企图用法律来规定一切（包括宏观和微观）的思路实质上是国家主义法律观和法典主义的立法思想结合在一起的。这种思想排除了其他模式土地利用制度的合法存在，企图利用统一化的土地利用法律规范来约束农民的土地权利。实际上，我国农村经济体制改革成功的关键不是基于国家的强制性制度供给，恰恰是需求诱致性制度的创新。基于以上理由，我国在宏观上进行原则性制度供给的同时，应当确保并鼓励自发性制度的创新。土地承包经营权既要体现其财产属性，又要体现其身份权属性，还应当注意在适用过程中，实现形式的灵活变通。
日耳曼的古典文献里有时称法官为“寻找法规的人”,认为法官的作用不在于寻找一种新的解决方法,而在于寻找符合他周围群众意愿的解决方法。[6]引用这一说法,对中国立法者而言, 应该“眼睛向下,从农村社会生活中发现规则并创造规则,而不是从法学概念出发,削足适履”[7]，应该坚持实事求是，一切从实际出发，来寻求符合农民大众意愿的解决方法。土地承包经营权是家庭联产承包责任制在法律上的具体体现，家庭联产承包责任制的变迁必然会引起土承包经营权的变化。而法律不能总是在诱致性制度变迁之后而对其进行法律化和制度化。法律应当具有前瞻性，因此我国立法机关应当制定前瞻性的法律，及时有效的满足土地制度的需求,节约社会成本。

主要参考文献:
[1]《马克思恩格斯选集》第二卷，[M]．北京：人民出版社，1972年版，第109页。
[2] 李进之等：《美国财产法》[M]．北京：法律出版社，1999年版，第13页。
[3]《列宁选集》第四卷，[M]．北京：人民出版社，1990年版，第43页。
[4] 王卫国：《中国土地权利研究》[M]。北京：中国政法大学出版社，1997年版，第147页。
[5] 蔡守秋：《环境资源法教程》[M]。武汉：武汉大学出版社，2000年版，第330页。
[6] [法]享利·莱维·布律尔.《法律社会学》[M]，许钧 译，上海:上海人民出版社,1987年版，第66页。
[7] 蔡华：《土地权利、法律程序和社会变迁》[J].战略与管理,2000(1)。