行政垄断的危害及其法律规制

朱晓东 河北经贸大学2004级经济法研究生
朱永才 河北博大律师事务所主任，律师

摘要：随着我国社会主义市场经济的不断发展和改革的不断深化，有效规制行政垄断的必要性和紧迫性日益突出。但是，在一些根本问题上在理论上却至今依然没有定论。本文在对行政垄断界定的基础上，着重分析了行政垄断的危害，并对如何进行法律规制提出只有形成行政监督、立法监督和司法监督的体系，把行政机关内部的纵向督体制和行政机关与立法机关，司法机关之间的横向监督体制结合起来才能对行政垄断进行有效的法律规制的观点。
关键词：行政垄断 危害 法律规制


随着我国社会主义市场经济的不断发展和改革的不断深化，有效规制行政垄断的必要性和紧迫性日益突出。行政垄断给我国经济和社会发展带来的消极影响是显而易见的，它比经济垄断造成的危害更广泛、更持久、更严重。对行政垄断的剖析和口诛笔伐已经成为当今中国经济法学界耳熟能详的主流观点。但是，在一些根本问题上在理论上却至今依然没有定论。如关于行政垄断的界定这一基本问题，以及由此延伸出对于行政垄断如何予以规制的问题，都存在着极大的分歧。本文在对行政垄断界定的基础上，着重分析了行政垄断的危害，并对如何进行法律规制提出了自己的观点。
一 行政垄断的界定
“行政垄断”这一概念，是随着我国社会主义市场经济的发展和市场经济体制的逐步建立，学者在研究垄断或限制竞争行为时，为与传统的市场主体的经济垄断和自然垄断相区别而被提出的。在理论上，行政垄断有狭义和广义之分。广义的行政垄断是指政府和政府部门运用行政权力所作的限制竞争的行为。包括国家垄断、国家特许的垄断等合法的行政垄断。狭义的行政垄断是指政府及其所属部门 (包括享有行政权的组织 )违法行政、限制竞争的行为。
在立法实践中，我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第7条第一次规定了行政垄断：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”，即行政垄断是政府极其所属机构滥用行政权力、限制竞争而形成的垄断。在2004年10月28日，《中华人民共和国反垄断法（送审稿）》中，有关禁止行政性垄断一章中专门规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，制定含有排除或者限制竞争内容的规定，妨碍公平竞争”。由此可见，我国立法实践采用的是狭义的行政垄断。这是因为，合法的行政垄断在规制行政垄断的法律体系中不居于主要地位。鉴于非法行政垄断现象在现实社会经济生活中十分突出并已造成严重危害，因此本文将主要在狭义的行政垄断概念上对非法的行政垄断进行分析论述。据此，行政垄断具有以下特征：
1、行政垄断的主体是特殊主体。行政垄断只能由行政主体实施，这是行政垄断区别于其它垄断的根本性特征。不能笼统地将“国家”称为行政垄断的主体，国家机关构成在行政机关之外还有审判机关和权力机关。审判机关可能在政府的干预下做出维护政府所实施的行政垄断的判决，但是，审判机关的上述行为不属于反垄断法的规制行政垄断，应该由其他途径解决，如诉讼法上的监督程序。地方人民代表大会也可能制定地方性法规作为地方行政垄断的依据，但对这些法规的合法性审查是由立法法规定的，不属于行政垄断。
行政主体应作广义的理解，即不仅包括依法享有行政管理权的行政机关，还应包括受法律、法规授权或行政机关的委托，行使一定的行政职权的企业或其它社会组织。具体说来，应包括中央与地方政府及其职能部门、直属机构和派出机构，以及依法律法规授权而享有一定行政管理职权的企业和其它社会组织。依法享有行政管理权的行政机关是当然的行政垄断实施主体，而具有行政管理权的企业或其它社会组织的主体属性则应视具体情况而定，因为这类组织同时也是市场主体，它们所实施的垄断可能是行政垄断，也可能是经济垄断，只有在其是凭借行政权力实施垄断的情况下，它才能成为行政垄断的主体。
2、行政垄断具有鲜明的强制性。行政垄断是由来自于市场以外的、与市场要素及市场运行的自然法则没有直接联系的行政力量引起的在一定市场上的垄断。对特定市场上的企业来说 ,它们既不能无视行政垄断的存在 ,也不能逃避或抗拒行政垄断的强制力量 ,否则 ,它们就会受到“国家强制力的制裁”。行政垄断借助行政权力干预经济，普通的市场主体只能遵守这种规定，具有明显的强制性。因此，行政垄断直接影响到我国社会主义市场经济体制的建立以及自由、公平的竞争秩序的形成，是目前制约我国社会主义市场经济健康发展的一大障碍。
3、行政垄断具有双重违法性。这里的违法主要是指行使行政权力没有法律上的依据或违反法律依据，依法行政要求行政权是法定的，行政权力的行使要有法律依据。而行政垄断行为却表现为双重违法性。行政垄断首先是一种行政违法行为，是行政主体滥用或超越行政权力包括违反法定权限、法定程序等实施的行为，违反了国家行政法。与此同时行政垄断行为还是一种违反经济法的行为，其侵害了自由、公平的市场竞争秩序，妨碍社会主义市场经济体制的建立，违反了我国有关市场规制方面的法律。由此可见行政垄断具有双重违法性。
4、行政垄断是一种超经济的垄断。行政垄断当然具有经济性，但是，行政垄断不同于经济垄断，虽然行政垄断和经济垄断都是利用优势力量以抑制竞争，但是它们所依赖的优势力量完全不同。经济垄断所依靠的力量是市场主体所具有的经济力，与国家的行政权力无关。它表现为经济主体对于自身经济力优势的滥用，这种优势并不必然或固定属于某一个市场主体，而是可能属于任何一个市场主体。行政垄断的优势力量来源于行政权力，这种行政权力为行政主体所独有，它是行政主体通过行使行政权力干预经济活动而直接导致的垄断，不是市场运行规律的反映，不是在市场经济基础上通过自由竞争而产生的，它的产生与市场经济运行规律没有直接的联系，因而它是一种超经济的垄断。
综上所述，我们认为行政垄断是指政府及其所属部门违法行政，为了追求狭隘的不法利益，运用强制手段，限制竞争，侵害市场公平竞争秩序的行为。
二 行政垄断的危害
行政垄断不是现阶段中国的特有现象。西方经过10—13世纪的涉及欧洲大陆的商业复兴运动后，自由市场体制有了相应的发展，但与之相伴随的保护主义思潮的影响，也出现了一种不可忽略的对自由经济进行行政垄断的现象，如赋予某一行业以特权、给予新兴企业在特定区域生产、出售产品的垄断权，限制其它企业参与竞争等。后随着亚当•斯密“自由经济”观点风靡西方世界，由重商主义经济政策引发的行政垄断才被逐渐消解。但即使是现在，美国、欧盟等发达资本主义国家和地区也有行政垄断的存在，东欧、俄罗斯等体制转型国家更是不同程度地存在着行政垄断。
目前在中国，由于长期实行计划经济和高度国有化,在主要基础设施和公共服务部门形成的行政垄断,已经成为一个庞大的既得利益集团；其突出特征就是借助政治资源来进行经济资源的占有和分配，排斥其他利益集团参与竞争，妨碍生产要素自由流动，寻求本地区、本部门的利益最大化，而不是全社会财富或人民福利最大化。不仅如此，行政垄断还极容易成为孳生腐败的温床。毫无疑问，行政垄断已经成为中国经济长期高速增长的制度性瓶颈；不消除行政垄断，就不可能建立起完善的社会主义市场经济体制，中国经济也无法得到平稳的发展环境。行政垄断对我国经济产生的危害具体来说表现在以下三个方面：
第一，从宏观方面讲，行政垄断不仅防碍了我国统一开放的市场体系的建立，而且与国际经济一体化的趋势不相适应。
首先，市场经济体制的基本特征就是市场的统一开放。我国建立社会主义市场经济体制的改革，就是要以市场机制作为资源配置的基础手段，实现市场有效配置资源的功能，因此必须构建一个统一、开放、竞争、有序的完整的市场体系，使各经济主体以市场为基础进行公平竞争。市场经济的本质精神就在于尊重并依赖市场的统一性、自由性、公正性及竞争性。而行政垄断行为总是以某一地区或部门的利益为着眼点，将本应统一开放的全国性市场强行分割为彼此封闭、互不联系的市场空间，将某地或某部门的经济封闭起来，形成地区封锁和部门垄断，人为地割裂了市场，破坏全国统一的市场体系，其结果造成资源的大量浪费，阻碍市场经济的建立与健康发展。行政垄断已经成为建立社会主义市场经济体制的最危险的破坏力量。
社会主义市场经济本质上是一种竞争经济，为了维护竞争的有序和有效，必须建立自由平等的竞争秩序。自由包括资源流动的自由以及进入退出市场的自由；公平主要是指市场主体地位的平等和市场机会的均等，同时还包括竞争过程、竞争环境和竞争结果的公平。而行政垄断却限制和损害了市场的正常竞争秩序和活动，从而破坏了市场经济赖以生存的公正且自由的竞争秩序，致使不正当竞争行为的盛行，进而阻碍了生产力的发展。也正是基于此，国内大多数学者都主张应将“行政垄断”纳入到反垄断法的调整范围之内。
其次，2001年11月12日中国正式加入世界贸易组织，遵守WTO规则，履行我国政府承诺是责无旁贷的义务。WTO基本规则中有两个重要的原则，一是国民待遇原则，另一个是透明度原则。国民待遇原则是国际贸易中一项传统的制度，它是指贸易国之间相互保证给与对方国家的自然人、法人或商人在本国境内享有与本国自然人、法人或商人同样的待遇。中国有着一个庞大的市场，由于行政垄断的存在，不仅肢解和分割了市场，而且不符合WTO规则中的国民待遇原则。破除地方保护主义，建立一个统一、有序、高效的市场也是WTO规则中国民待遇原则的要求。
透明度原则是指成员方必须公布正式实施的有关进出口贸易的政策、法律及规章，以及成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易的现行协定的义务。实行透明度制度的目的，是使各成员方贸易管理具有透明度，防止成员方之间进行不公平的，与世界贸易组织协定不相适应的贸易管理，从而造成歧视贸易和贸易壁垒。我国在WTO协议中对透明度也作了承诺，政府所采取的行政措施及执行程序必须公开，应当定期出版专门刊物，用以公布相关法律、法规和其他措施，并保证个人和企业容易获得。这对于长期实行经济和社会的集中管理，还没有形成管理公开化的传统政府来说，又是一个挑战。
面对这样的必须遵守的规则，随着我国加入WTO，我国的经济逐步融入全球经济，消除大量存在的各种行政垄断，是一个紧迫的任务。
第二，从微观上讲，行政垄断不仅危害了其他经营者的权利，也妨害了消费者的权利。
市场主体是构成市场的基本要素，市场主体具有独立的人格、享有充分的经济自由是市场得以运行的基本条件。市场主体从广义上理解应既包括经营主体，也包括消费者。因此对市场主体经济自由的损害就既侵害了经营者的合法经营权，又侵害了消费者的自由选择权。而人格独立、经济自由在法律上体现为市场经营主体拥有充分的自主生产经营权。但是，非法行政垄断为了排斥、限制和妨碍竞争，往往用行政命令的方式限制市场经营主体的生产经营，或者强迫市场经营主体从事（或不从事）某种交易，从而使经营主体的经营权受到了严重的损害。它迫使经营主体放弃经济自主权，不得不听命于行政权力的支配，同时由此所造成的损失毫不例外地由经营主体自己承担。
同时，人格独立、经济自由也体现为在消费者有选择商品和服务的权利，而行政垄断行为却往往限定消费者的购买行为。在实施地方保护主义的地区实际上就是落后工业得到保护，使消费者得不到价低质优的商品和服务。禁止和限制消费者自主选择商品和服务的权利，违背了消费者的意愿，损害了消费者权益。
第三，对国家正常行政秩序的损害
行政垄断的实质是行政权力的滥用，它非法扩大了行政人员的自由裁量权，对经济活动实行不当干预，扰乱了国家的行政秩序。行政主体在规制经济活动时通常有自己的特殊利益，他们干预经济运行、推行行政垄断的起因，不能排除为了自身经济利益的取向。行政垄断往往出于地方或部门利益的考虑，不顾国家法律和政策的统一性，为本地区、本部门谋私利，破坏了依法行政、政令统一的国家行政基本原则，严重损害了国家法制的统一和行政的权威，导致一定程度上的行政紊乱。
行政权力滥用必然导致腐败现象的发生。行政垄断是一种行政权力与经济权利相结合的垄断，如果缺乏对权力有效的监督与制约，就会使行政人员借地方利益、部门利益将公共权力私权化和个人化，以权谋私，搞权钱交易，干部腐败现象将难以避免。因此，要根除腐败，维护国家正常的行政管理秩序，除了加强思想修养和法制建设外，也必须同时消除行政垄断。
由于行政垄断行为具有如此巨大的社会危害性，因此如何迅速而有效地规制行政垄断行为成为当前我国面临的一个严峻的问题。
三 行政垄断的规制
关于如何有效规制行政垄断的问题，各界学者观点不一，有的学者认为行政垄断应由反垄断法予以规制，有的学者则旗帜鲜明地反对这种观点；有的学者认为只有通过深化政治体制和经济体制改革才能彻底解决，有的学者则主张需要通过政治、经济、法律等手段进行综合治理才有成效。不可否认，行政垄断行为是我国当前经济体制改革进程中的一个重点和难点问题，从其产生原因的复杂性和对社会经济影响的深入性来看，行政垄断的完全根除仅靠制定一部反垄断法是不能够完全做到的。因此，笔者认为，对行政垄断的法律规制应包括立法层面的规制，行政执法层面的轨制，和司法层面的规制。
（一）立法层面的规制
立法层面的轨制 ，不仅是指我国应尽快出台《反垄断法》，而且指应加快相应的法律法规，完善社会主义市场经济法律体系。
首先，市场经济是法治经济，这是二百多年来资本主义市场经济发展的经验。在这一点上，社会主义市场经济与资本主义市场经济也是相通的，社会主义市场经济的建立与运行同样需要法律的保障。我国行政垄断盛行的一个原因就是我国社会主义市场经济法律体系，还不健全，这不仅表现在经济法方面，而且表现在诉讼法，行政法等相关的法律法规上。另外，行政垄断在我国的盛行的根本原因是体制上的原因，在法治社会中推进体制改革的根本方法也应是通过立法来完成。因此，我国应尽快完善社会主义市场经济法律体系，以消除行政垄断产生的根源。
其次，对行政规章造成的行政垄断只能由立法机关来审查、撤销。根据《立法法》的规定，国务院、国务院各部委、中国人民银行、审计署合具有行政管理职能的直属机构以及省、自治区、直辖市，省、自治区政府所在地的市，经济特区所在地的市，经国务院批准的较大的市，在法定权限范围有权制定与上位法一致或不与上位法冲突的部门和地方规章。部门和地方政府立法是以地方利益最大化为目标的，制定的规章当然难免具有部门和地方保护主义的倾向，有时就会出现行政垄断问题。但是鉴于国情，目前的司法体制没有（未来的也不会）赋予法院对此审查的权力，这些仍然必须根据宪法、组织法和立法法的规定由立法机关进行审查和予以撤销。
最后， 尽快制定《反垄断法》并把行政垄断纳入到调整范围。从立法宗旨和目的上看，行政垄断和经济垄断都应当成为《反垄断法》的调整对象，这样能全面、完整地体现反垄断法维护公平竞争，保护经营者、消费者的合法权益和社会公共利益，保障社会主义市场经济的发展的目的。从立法技术上看，有关行政垄断和经济垄断的法律制度存在相通和衔接的地方，如果在《反垄断法》中对二者一并予以规定，一定程度上可以节约立法资源，并实现法律制度的协调。从立法过程看，一部法律的出台要经过提案、列入立法规划、审议、通过等程序，需要相当的时间，各法律之间也存在着争取立法资源和机会，那么在一部立法中应该尽可能多地解决问题。所以，轨制行政垄断搭上《反垄断法》制定的这一班车是十分实际的。
（二）行政执法层面的规制
如何科学设置反垄断执法机构并赋予其相应的职权是我国对行政垄断进行法律规制又一个重要问题。中国的反垄断行政执法机构在承担着反对经济垄断任务的同时，还承担着反对行政垄断的重任。有鉴于此，反垄断执法机构的独立性及权威性对于我国的反垄断执法就显得尤其重要，否则它的工作将会受到行政部门的严重干扰，无法实现规制行政垄断的目的。借鉴外国的成熟经验，同时考虑到我国反垄断的特点、任务，并遵循科学合理、精干效能、权威独立等原则，我国应设立一个独立的、权威的准司法机构来执行反垄断法。
第一反垄断执法机构的设置
根据我国的实际情况，建议设立一个专门的反垄断执法机构，可称为“国家公平交易局”或“国家反垄断委员会”，分为中央和省级两级机构。中央级机构设于国务院，在国务院总理领导下开展工作，对总理负责，依照法律规定独立行使职权，不受其它行政机关、社会团体和个人的干涉。地方机构由中央设立，其负责人由中央机构任免。两级机构的经费预算都应纳入中央财政预算。在对行政垄断案件管辖权限划分方面，中央级机构负责管辖全国和跨省的行政垄断案件，省级机构负责管辖辖区内的行政垄断案件。
由于反垄断是一项复杂的高难度的社会技术工作，需要专门的技术知识和专业人员，同时一项反垄断措施的决定和实施还常常会对经济生活造成重大影响和振动。因此，为了保证反垄断执法机构的权威性和高度独立性，以便公平、公正地审理案件，该机构的成员应由具有高深专业知识并能保持公正廉明的法学家和经济学家组成。他们既不应在其它政府机构任职，也不得在企业任职，或者以其它任何形式参与市场交易。
第二反垄断执法机构拥有的职权
如果说设立专门机构可以从硬件上保证反垄断执法机构的独立性，那么赋予专门机构以相应的职权则是从软件上确保了反垄断执法机构的权威性。反垄断执法机构作为准司法机关，应当拥有比行政机关更为广泛的权力。
1、调查权。这是反垄断执法机构在规制垄断行为时应具备的最基本的职权。具体包括调查垄断行为及相关活动、询问有关人员、查封、扣押有关证据等项权力。查处行政垄断案件需要以事实和数据为依据，因此需要赋予执法机构以广泛的调查权，只有这样才能获得行政主体是否实施了非法行政垄断行为的证据。
内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区旗县级直接选举实施细则（试行）
内蒙古自治区人大常委会



（1980年11月8日内蒙古自治区第五届人民代表大会常务委员会第六次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 选举工作的组织机构
第三章 代表的名额和分配
第四章 选区划分
第五章 选民登记
第六章 选民资格审查
第七章 代表候选人的提出
第八章 投票选举
第九章 其 他

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第四十四条的规定，结合自治区的实际和特点，制定本细则。
第二条 自治区是以蒙古族为主体、汉族为多数，包括其他少数民族的自治区。人民代表大会代表的选举，要充分体现民族区域自治政策，保障各民族人民当家作主的权利。
第三条 不设区的市、市辖区、旗县、自治旗、人民公社、镇的选举工作，均按《选举法》及本细则办理。

第二章 选举工作的组织机构
第四条 不设区的市、市辖区、旗县、自治旗、人民公社、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举工作。
第五条 不设区的市、市辖区、旗县、自治旗的选举委员会，受本级人民代表大会常务委员会的领导。人民公社、镇的选举委员会，受人民公社管理委员会、镇人民政府的领导。在旗县人民代表大会常务委员会、人民公社管理委员会和镇人民政府成立以前，由本级国家行政机关领导。

第六条 不设区的市、市辖区、旗县、自治旗、人民公社、镇的选举委员会，由党政群和有关部门的负责同志及各族、各界的代表人物组成。旗县、自治旗选举委员会成员，以十一人至十九人为宜；不设区的市、市辖区选举委员会成员，可略多于旗县、自治旗选举委员会成员人数。人
民公社、镇选举委员会成员，以五至九人为宜。选举委员会成员由本级人民代表大会常务委员会、人民公社管理委员会和镇人民政府有关方面民主协商提出初步名单，经同级人民代表大会常务委员会全体会议、人民公社管理委员会和镇人民政府通过，并报上一级选举委员会（选举领导小组
）备案。
在旗县人民代表大会常务委员会、人民公社管理委员会和镇人民政府成立以前，选举委员会成员由本级国家行政机关提名通过。
第七条 不设区的市、市辖区、旗县、自治旗、人民公社、镇选举委员会的主要任务是：
（一）在所辖行政区域内，贯彻执行《选举法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）和本细则，进行社会主义民主和法制的宣传，解答有关选举问题。
（二）制定选举工作方案，部署、检查和指导选举工作。训练选举工作人员，编写和印发选举工作宣传材料。
（三）划分选区，分配代表名额，进行选民登记，审查选民资格，决定选举日期，颁发选民证。
（四）受理选民对选民资格的申诉，做出处理决定；受理对选举中的违法行为和破坏活动的检举、控告，并提交有关单位和司法机关处理。
（五）按选举程序公布代表候选人名单，组织选举，汇总选举结果，公布当选代表，颁发代表当选证书。
（六）编造选举经费的预算和决算。
（七）选举工作结束后，要做出选举工作总结，并将选举工作文件、印鉴和表册分别移交同级人民代表大会常务委员会、公社管理委员会和镇人民政府存档。
第八条 不设区的市、市辖区、旗县、自治旗选举委员会设主任一人，副主任若干人。委员会下设办公室，办公室下设秘书、宣传、组织、总务组，负责选举工作的具体事宜。人民公社、镇选举委员会设主任一人，副主任一至二人，并配备一定数量的工作人员。
第九条 各选区设选举工作领导小组，由五至七人组成，作为选举委员会的派出机构，负责本选区的选举工作。
第十条 选区领导小组的任务是：组织选民学习《选举法》、《地方组织法》，训练选举工作人员，进行选民登记，公布选民名单，组织选民酝酿、协商提出代表候选人名单，按选举委员会的统一部署投票选举。
第十一条 在一个选区内可设若干选民小组，推选正副组长，负责选举工作。城镇街道按居住状况设选民小组；较大的厂矿、机关、学校，按工段、车间、科室、班、组设选民小组。
第十二条 选举工作结束后，选举委员会即行撤销。

第三章 代表的名额和分配
第十三条 代表名额的分配，根据《选举法》的规定和实行区域自治的主体民族及其他少数民族的实际情况及使各方面都有适当代表的原则确定。
不设区的市、市辖区、旗县、自治旗、人民公社、镇行政区域内的中央、自治区、盟市所属企事业单位代表名额，可不按人口比例分配，只产生少数代表。
个别城镇人口过多的旗县、自治旗，可适当增加农村、牧区的代表名额。
第十四条 旗县、自治旗人民代表大会代表名额：人口不足二十万的，选代表四十五人至一百五十人；人口超过二十万不足五十万的，选代表一百五十人至二百四十五人；人口超过五十万的，选代表二百四十五人至三百八十五人，最多不超过四百五十人。
不设区的市人民代表大会代表的名额：人口不足十万的，选代表三十五人至七十五人；人口超过十万不足五十万的，选代表七十五人至二百五十五人；人口超过五十万的，选代表二百五十五人至四百五十五人。
市辖区人民代表大会代表的名额为三十五人至三百五十人。
人民公社、镇人民代表大会代表的名额：人口在五千以下的，选代表四十人至六十人；人口在五千至一万的，选代表六十人至八十人；人口在一万至二万的，选代表八十人至一百人；人口在二万以上的，选代表一百二十人。
第十五条 各方面代表的比例分配，必须具有广泛的代表性。工人、农民、牧民和其他劳动者代表不低于代表总额的百分之六十，干部代表一般不超过百分之二十，知识分子代表一般占百分之十，青年、爱国人士、归国华侨、解放军都应有适当名额的代表。在代表总额中，非党代表应
占适当比例，妇女代表一般不低于百分之二十五。
第十六条 莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂伦春自治旗和鄂温克族自治旗的选举，必须充分保障实行区域自治的主体民族的民主权利，其代表名额不得低于历届人民代表大会代表的比例。
第十七条 聚居或散居在各旗县境内的蒙古族总人口数占境内总人口数百分之五至十的，其代表名额不低于本旗县代表总额的百分之十至十五；占总人口数百分之五以下的，其代表名额不低于本旗县代表总额的百分之五至十；占总人口数百分之十以上的，其代表名额应在人口占百分之
十以下地区提高代表比例的基础上有所增加。
聚居或散居在各旗县境内的其他少数民族，都应有适当名额的代表，人口特少的少数民族也应有代表一人。
按上述规定产生的少数民族代表名额，如果低于历届人民代表大会的代表名额时，应保持历届人民代表大会的代表比例。

不设区的市、市辖区、人民公社、镇行政区域内聚居或散居的蒙古族、其他少数民族的代表名额，也按上述规定办理。

第四章 选区划分
第十八条 选区的划分要有利于生产和工作，方便选民活动；便于选民了解鉴别和挑选代表候选人；便于代表联系选民和选民监督代表。每个选区一般以产生一至二名代表为宜。
第十九条 选区的具体划分
（一）不设区的市、市辖区、旗县、自治旗人民代表大会代表的选举：
农村、牧区可以生产大队划分选区，也可以几个生产大队划分选区；农村、牧区人民公社机关及所属单位，按分布情况单独或联合划分选区。
城镇居民，原则上以街道办事处或居民委员会划分选区；人口较多的街道办事处可划分若干选区；人口较少的居民委员会可与邻近的居民委员会联合划分选区。
机关、团体、企事业单位、农牧林场、大专院校可单独划分选区，或与邻近的单位联合划分选区。
（二）人民公社人民代表大会代表的选举，可以生产队划分选区，也可以几个生产队联合划分选区。
镇人民代表大会代表的选举，可以居民委员会、行业或系统单独划分选区，也可以几个单位联合划分选区。

第五章 选民登记
第二十条 选民登记按选区进行。在每届人民代表大会的选举中，每个选民只能登记一次。凡年满十八周岁的中华人民共和国公民，都要进行登记。年满十八周岁的年令计算时间，应以当地选举日为截止日。用农历计算出生日期的，应按公历换算出生日期。
第二十一条 各选区要抽调人员，建立若干选民登记小组，负责选民的登记汇总工作。
第二十二条 选民登记要做到准确、合法、不重、不漏、不错，使有选举权利的人都能依法行使选举权利。具体规定如下：
（一）机关、团体、企事业单位、农牧林场的干部、职工，在所在单位登记；
（二）农村、牧区人民公社社员，以常住户口为准进行登记；
（三）城镇居民在户口所在地登记；
（四）合同工、临时工在户口所在地或工作单位登记；
（五）退休人员在户口所在地登记；
（六）街道集体生产人员在户口所在地登记；
（七）在军队工作的在编和非编职工，随军家属，在部队登记；
（八）借调人员，原则上回原单位登记，如不便回原单位选举的，也可在借入单位登记；
（九）本地离职休养人员和在外地住院医疗的人员，在工作单位或所在地登记；
（十）上山下乡知识青年，可在户口所在地登记，也可在本人家属所在地登记；
（十一）亦工、亦农、亦商人员，在校学生及其他短训班学习人员，在所在单位登记；
（十二）盲目流入和临时来本地人员，必须在户口所在地登记；
（十三）凡已在工作单位和临时单位登记的，要通知户口所在地不再登记。
第二十三条 无法行使选举权和被选举权的精神病患者和呆傻人员，不列入选民名单，但必须由监护人、周围群众、所在单位或医疗机构证明，由旗县级选举委员会批准。
第二十四条 选民登记结束后，于选举日前三十天张榜公布选民名单，发给选民证，公布选举日期和地点。
第二十五条 选民小组对公布的选民名单要进行讨论。选民对选民名单有不同意见的，可向选举委员会提出申诉，选举委员会应认真研究，三日内作出处理决定。申诉人仍不服时，可向人民法院起诉，人民法院应尽速判决。人民法院的判决为最后决定。
第二十六条 在投票选举前，对选民登记要进行一次清理，如有迁入、迁出、死亡等，应予补登或除名；如因特殊情况将原定选举日期推迟时，在推迟期间新增加的十八周岁选民，应予补登。
第二十七条 选民登记表和选民证，按统一格式，由旗县级选举委员会印制。

第六章 选民资格审查
第二十八条 选民资格审查要严格依法办事。要做到不使一个有选举权的人被剥夺选举权；也不让一个被依法剥夺政治权利的人窃取选举。
第二十九条 服刑期满、解除管制和依法假释的人，没有被判处剥夺政治权利或剥夺政治权利已经期满的，有选举权和被选举权。
第三十条 受下列惩处但没有被剥夺政治权利的人，有选举权和被选举权：
（一）人民法院根据《中华人民共和国刑法》判处过拘役、管制的；
（二）人民法院判处拘役、有期徒刑宣告缓刑的；
（三）违犯社会治安管理条例，被公安机关处以行政拘留的。
第三十一条 下列人员停止行使选举权和被选举权：
（一）在押服刑未被剥夺政治权利的；
（二）判处拘役、有期徒刑，依法监外执行未被剥夺政治权利的；
（三）被逮捕尚未判决的；
（四）判处拘役和被刑事拘留正在执行的；
（五）公安机关批准实行劳动教养的。
第三十二条 下列人员没有选举权和被选举权：
（一）经人民法院判决的反革命罪犯和剥夺政治权利的其他犯罪分子；
（二）1980年1月1日前经人民法院判处正在执行的被管制分子；
（三）未改变成份的地主、富农分子，未摘掉“帽子”的反革命分子和其他坏分子。
第三十三条 凡须剥夺和停止选举权和被选举权的人，应报经旗县级选举委员会审查批准。
第三十四条 旗县级选举委员会和公社、镇选举委员会，都要组织专人负责选民资格的审查工作。

第七章 代表候选人的提出
第三十五条 代表候选人按选区提名产生。
第三十六条 代表候选人提名前，选民小组要组织选民进行学习讨论，弄清选好人民代表的重要性，弄清应提哪方面的人当代表，弄清提名的方法、程序。
第三十七条 中国共产党、各人民团体的旗县、人民公社、镇的组织，可以联合或单独推荐代表候选人，但各组织推荐的代表候选人综合数，一般不应超过本级人民代表大会应选代表的百分之十五。人民代表大会的代表候选人，由选民自下而上的提名产生。任何选民有三人以上附议，
都可以推荐代表候选人。在提名推荐时，要负责介绍候选人的情况。
第三十八条 推荐到其它选区的代表候选人，应征得所在单位多数选民的同意。
第三十九条 选举委员会按选区汇总各方面推荐的代表候选人名单，在选举日前二十天向选民公布。
第四十条 组织选民讨论代表候选人时，要充分发扬民主，在协商的基础上，由选举委员会根据多数选民的意见，确定正式代表候选人。
第四十一条 正式代表候选人名额应多于应选代表的二分之一至一倍，差额的多少由选举委员会根据实际情况确定。
第四十二条 正式代表候选人名单顺序（汉语系的按姓氏笔划为序，少数民族语系用汉文的以名字的笔划为序，用蒙文的以名字的字母为序）和候选人情况，于选举日前五天按选区张榜公布，并再次公布选举时间和地点。要通过各种形式让代表候选人和选民见面，听取意见。

第八章 投票选举
第四十三条 投票选举可按选区召开选举大会，也可设立一个或几个投票站，还可根据需要采用流动票箱。
第四十四条 选举投票时间为一至三天。
第四十五条 各选区在投票前应做好以下准备工作：
（一）制做票箱，印制选票。选票上的候选人名单顺序，汉语系的以姓氏笔划为序，少数民族语系用汉文的以名字笔划为序，用蒙文的以名字的字母为序；
（二）要布置好选举大会会场和投票站；
（三）召开选民小组会，宣布有关投票的注意事项；
（四）由选民推选监票员、计票员若干人（正式代表候选人不能担任）。
第四十六条 投票站或选举大会，由选举委员会委托的投票站和选区领导小组负责人主持。每一流动票箱都要委托二人以上负责。
第四十七条 选民参加选举时，凭选民证领取选票，并由监票员在选民证和选民登记表上分别加盖“选讫”印记。选票不得提前发出，以避免遗失，发生差错。
第四十八条 严格实行无记名投票。选民写选票时不得互相围观，不会写选票的选民，可以委托自己信任的人代写。
第四十九条 选民要亲自到选举大会或投票站投票。老弱病残和不能到会投票的，可向流动票箱投票。选民外出，可以书面委托自己信任的选民代为投票。
第五十条 选民对于代表候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选候选人以外的任何选民，也可以弃权，任何组织和个人不得干涉。
第五十一条 选举日必须停止对代表候选人的宣传。选举工作人员对投票的选民，不得做任何诱导和暗示。
第五十二条 投票结束后，由监票员、计票员当场开箱计票。选举所投的票数，多于参加投票选民人数的无效，相等或少于投票选民人数的有效。每张选票所选的人数，多于规定应选代表人数的作废，相等或少于规定应选代表人数的有效。
第五十三条 代表候选人获得本选区全体选民过半数的选票时，始得当选。获得过半数选票的代表候选人名额超过应选代表名额时，以得票多的当选。获得过半数选票的代表候选人名额少于规定应选代表名额时，对不足的名额，另行选举。另选时，仍按照超过应选代表二分之一至一倍
的差额，从未当选的、得票较多的人中确定候选人。
第五十四条 采用流动票箱投票，应在本选区计票前完成，并妥为保管。在本选区全部投票结束后，统一计票时开封。

第五十五条 投票选举结束后，要向选民公布选举结果，宣布当选代表，并上报选举委员会。

第九章 其 他
第五十六条 本细则所规定的选民登记表、选民证、代表候选人选票和代表当选证等，都要用蒙、汉两种文字印制。
第五十七条 本细则的解释、修改权，属于内蒙古自治区人民代表大会常务委员会。
第五十八条 本细则经自治区人民代表大会常务委员会通过试行。



1980年11月8日